Buenos Aires, 13 de marzo de 2003.-
La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
sanciona con fuerza de Ley
Artículo 1º.- Elimínase el peaje en la Autopista Arturo Illia (AV1) por el término de 60 días.
Artículo 2°.- Créase una comisión especial integrada por once (11) diputados en forma proporcional, a propuesta de los bloques, y designada por el Vicepresidente I del Cuerpo, quienes dentro del lapso establecido en el Artículo 1° elevarán al Cuerpo un dictamen con las recomendaciones pertinentes a los fines de determinar la continuidad o no del cobro del peaje en la mencionada Autopista.
Artículo 3°.- Comuníquese, etcétera.
RICARDO BUSSACA
JUAN MANUEL ALEMANY
LEY N° 1.016
Sanción: 13/03/2003
Promulgación: Decreto Nº 1507 del 03/10/2001
Publicación: BOCBA N° 1294 del 11/10/2001
Vetada: Decreto Nº 261 BOCBA N° 1662 del 01/04/2003
DECRETO N° 261
VÉTASE EL PROYECTO DE LEY SANCIONADO CON EL N° 1.016
Buenos Aires, 28 de marzo de 2003.
Visto, el proyecto de Ley sancionado bajo el Nº 1.016, y;
CONSIDERANDO:
Que, por el proyecto de Ley citado en el Visto, en su sesión del 13 de marzo de 2003, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires elimina "...el peaje en la Autopista Arturo Illia (AV1) por el término de sesenta (60) días." y crea: "...una comisión especial integrada por once (11) diputados en forma proporcional, a propuesta de los bloques, y designada por el Vicepresidente I del Cuerpo, quienes dentro del lapso establecido en el artículo 1º elevarán al Cuerpo un dictamen con las recomendaciones pertinentes a los fines de determinar la continuidad o no del cobro del peaje en la mencionada Autopista" ;
Que, de acuerdo con lo antes expresado, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires ha regulado en materias que merecen observaciones concretas por parte del Poder Ejecutivo, en mérito a la responsabilidad que la administración de la cosa pública consagran los preceptos constitucionales;
Que, por el Decreto Nº 149/GCBA/03 (B.O.C.B.A. Nº 1639 del 26/2/2003) de fecha 25 de febrero de 2003, el Poder Ejecutivo revocó el Decreto N° 3.135/GCBA/98 por ser nulo de nulidad absoluta e insanable, así como el Contrato de Reordenamiento Contractual suscripto con fecha 8 de enero de 1999 entre el ex Secretario de Producción y Servicios en representación del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la firma Covimet S.A., de conformidad con los términos del artículo 17 de la Ley de Procedimientos Administrativos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, aprobada por Decreto Nº 1.510/GCBA/1997 y ratificada por Resolución N° 41/98 de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
Que, asimismo, en dicho acto se rescindió el contrato de concesión de obra pública para la construcción y concesión de la remodelación y prolongación de la Avenida 9 de Julio, Tramo Norte (Autopista Arturo Illia), suscripto entre la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la firma Covimet S.A., por aplicación de los incisos a), d) y e) del artículo 50 de la Ley Nacional de Obras Públicas Nº 13.064;
Que, el artículo 8º del Decreto Nº 149/GCBA/03 otorgó a Autopistas Urbanas S.A. (AUSA) la concesión para la explotación, mantenimiento y administración de la Autopista 9 de Julio, Tramo Norte -Arturo Illia- (AV 1), por el término de cinco (5) años, en uso de las facultades otorgadas por el artículo 104 inciso 23 de la Carta Magna local;
Que, asimismo por el artículo 9º del citado Decreto, se estableció que la contribución de peaje que deben abonar los usuarios por el uso de las vías concesionadas, es el equivalente al veinticinco por ciento (25%) de los montos establecidos en el cuadro tarifario aprobado como Anexo I del Decreto Nº 1.162/GCBA/02;
Que, las autopistas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires son utilizadas mayoritariamente por clientes cuyos viajes no se originan en la misma Ciudad sino que provienen del área metropolitana, toda vez que son utilizadas como vías de vinculación y acceso rápido entre la Provincia de Buenos Aires y esta Ciudad, de manera tal que su uso está fuertemente concentrado en vehículos ajenos a la jurisdicción;
Que al establecer la gratuidad de la mencionada autopista, los gastos que la misma ocasiona y las inversiones necesarias para su funcionamiento, deberían ser afrontadas por el Estado de la Ciudad, esto es por la totalidad de los contribuyentes de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, lo que constituye una flagrante violación de la justicia distributiva;
Que, de esta forma se produciría una transferencia de los contribuyentes de la Ciudad hacia los usuarios de la aludida autopista;
Que, el Poder Ejecutivo entiende que una transferencia como la descripta no sólo implicaría un perjuicio directo para los contribuyentes de la Ciudad, sino que constituiría un traspaso de los recursos del Estado de los sectores más humildes a aquellos que poseen bienes de considerable valor relativo, subsidiando tal condición;
Que, sobre este punto, la jurisprudencia ha expresado que en: "...la justicia distributiva la relación se traba entre el individuo y la comunidad, a efectos de que ésta reparta en beneficio de aquél los bienes comunes, y ello según una regla de igualdad geométrica o proporcionalidad. .... Así, el Estado distribuye entre sus ciudadanos sus diversos bienes sociales" (Corte Suprema de Justicia de Santa Fe "Holder, Joel Archie y otros s/Recurso de Inconstitucio-nalidad concedido por el Tribunal Electoral (Expediente CSJ Nº 654/91)" del 29/11/1994);
Que, sin perjuicio de las competencias constitucionales, la medida propiciada por la Legislatura de la Ciudad quebranta el principio de la justicia distributiva que debe imperar en todo el accionar del Estado;
Que, a la hora de sancionarse el proyecto de Ley en análisis no se tuvieron en cuenta los gastos operativos, de señalización, de seguridad vial, así como los seguros correspondientes, rubros que comprenden, entre otros, el mantenimiento y conservación de la autopista;
Que, en este sentido, es oportuno destacar que los gastos y costos mensuales de la aludida autopista, según el informe técnico efectuado por Autopistas Urbanas S.A. de fecha 26 de marzo de 2003, ascienden a la suma de pesos trescientos veintiséis mil novecientos ochenta ($ 326.980), entre los que se pueden precisar los siguientes: pesos ciento veintinueve mil novecientos ochenta ($ 129.980) en salarios, pesos treinta y tres mil quinientos ($ 33.500) en auxilio mecánico y policía adicional, pesos sesenta y cinco mil ($ 65.000) en seguros y pesos setenta y cinco mil ($ 75.000) en mantenimiento;
Que a éstos se deben adicionar los gastos que ocasionaría el mantenimiento (juntas de dilatación, barandas de defensa, etc.) de los distribuidores Scalabrini Ortiz (calle Pampa) y A. Labruna (cancha de River- Udaondo), los cuales actualmente integran la Autopista concesionada, y pasarían a integrar la infraestructura de vías urbanas debiendo absorber la Ciudad los altos costos de mantenimiento indispensables para su conservación;
Que, de los gastos mencionados en el considerando precedente, cabe destacar que el rubro salarial -el cual implica más del 30% de los desembolsos mensuales- permite mantener dentro del mercado laboral casi un centenar de familias, que fueron incorporadas como personal de Autopistas Urbanas S.A., luego del dictado del Decreto Nº 149/GCBA/03, y que como consecuencia del proyecto de Ley en análisis deberían ser despedidos, de acuerdo a lo informado por la empresa concesionaria;
Que, a lo hasta aquí expuesto, debemos agregar los altos costos que ocasionaría el desmontaje y montaje de las cabinas de peaje necesario para la realización de una prueba experimental como la propiciada mediante el proyecto de Ley Nº 1.016;
Que, asimismo, el evidente incremento del tránsito por esa vía, traería aparejado un aumento considerable de los costos de mantenimiento antes mencionados, debiendo preverse erogaciones muy superiores a las existentes en la actualidad;
Que, en este sentido, en pos de beneficiar a los usuarios de la Autopista Illia, resultaría necesario evaluar las resoluciones a adoptar para hacer frente a tal decisión, ello es cobrar mayores impuestos a la comunidad en su conjunto o desviar fondos asignados a otros destinos, como forma de compensar los costos de mantenimiento de la autovía, ya que los mismos deberán ser afrontados en su totalidad por las arcas de la Ciudad;
Que, en este sentido, cabe destacar que el reglamento interno de funcionamiento la Legislatura, prevé que cualquier proyecto de Ley que implique una erogación, deberá ser tratado por la comisión competente, previamente a su debate en el Cuerpo;
Que, esta sabia disposición cumple con el objetivo de evitar que se dicten normas que impliquen mayores gastos para el Gobierno de la Ciudad, sin haber realizado un estudio a fondo y previsto las compensaciones necesarias;
Que, sin embargo el proyecto de Ley Nº 1.016 crea un nuevo gasto -no cuantificado- para el Gobierno de la Ciudad, sin haber previsto un aumento de tributos o la política de gobierno que se debería desfinanciar;
Que, por otra parte, a partir del dictado del Decreto Nº 1.162/GCBA/02, Autopistas Urbanas S.A. ha comenzado a colaborar activamente en el diseño y formulación de las políticas de tránsito y transporte de la Ciudad;
Que, en este sentido, el proyecto de Ley propiciado por la Legislatura de la Ciudad, priva al Poder Ejecutivo de la Ciudad de la posibilidad de implementar políticas de tránsito mediante la aplicación de tarifas diferenciales o promociónales;
Que, este poder administrador, tiene entre sus responsabilidades planificar y regular la circulación vehicular y peatonal, coordinando la demanda de los servicios para el ordenamiento del tránsito en el territorio de la Ciudad;
Que, las experiencias desarrolladas por la empresa concesionaria han demostrado, que a partir de la implementación de cuadros tarifarios diferenciales (tarifas reducidas o libres) para vehículos pesados, se ha duplicado el caudal de rodados de esas características sobre la traza -pasando en febrero de 2003, en comparación con igual mes del año 2002, de 39.022 a 80.230 vehículos-, aliviando así el transito sobre la Ciudad;
Que, en atención a los términos del debate parlamentario (Versión Taquigráfica sesión de fecha 13 de marzo de 2003), resulta conveniente realizar una correcta diferenciación entre lo que la doctrina denomina tributo (impuestos, tasas y contribuciones especiales) y los precios públicos o tarifas, con el exclusivo objeto de clarificar la cuestión allí planteada;
Que, sobre este asunto, el prestigioso tributarista uruguayo Valdés Costa sostiene que: "Desde el punto de vista jurídico, las cantidades que pagan los particulares por la utilización de las obras de vialidad e hidrografía, destinadas a la construcción, conservación y mejoramiento de éstas, no tiene naturaleza tributaria, constituyendo la remuneración de los servicios económicos recibidos por los usuarios. En consecuencia, deben ser calificados como precios en sentido genérico";
Que, en este mismo sentido, se expresa la doctrina nacional al establecer que "...todas las sumas que el Estado exija como contraprestación de un bien, la concesión de un uso o goce, la ejecución de una obra o la prestación de un servicio no inherente, da lugar a un precio, que podrá ser un precio público, pero que no es el tributo denominado tasa." (Villegas, Héctor. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario, pág. 97, 5º Edición, Editorial Depalma);
Que, la Ley Nacional Nº 17.520, de notable importancia en esta controversia, demuestra ya desde su artículo 1º la naturaleza del pago exigible a los usuarios de una obra concesionada, ya que se refiere a "tarifas de peaje". En este sentido, su artículo 7º, exige que en el contrato de concesión se definan "el objeto de la concesión; su modalidad, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2° de esta Ley; el plazo; las bases tarifarias y procedimientos a seguir para la fijación y los reajustes del régimen de tarifas...";
Que, los párrafos transcriptos precedentemente llevan a concluir que para la legislación argentina "...se considera al pago efectuado por el usuario como un precio; consecuente con ello, la fijación de su monto queda librado a una decisión administrativa, de común acuerdo con el concesionario de la obra" (Galli, Manual de Finanzas Públicas-Recursos Públicos, AZ Editora, Buenos Aires, 1977, ps. 209);
Que, igual criterio ha sido el sostenido por el Dr. Julio B. Maier, integrante del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, quien sostuvo que: "Aunque el número de opiniones, en doctrina o jurisprudenciales, no sea definitivo, cabe sí observar que, al menos en nuestro país, parecen dominantes aquellas que, de alguna manera, tratan al peaje como un precio o una tarifa; la misma Ley nacional marco, N° 17.520, se inclina dominantemente por este encuadramiento jurídico del instituto del peaje", para finalizar su intervención expresando que: "...examinado su fondo -esto es, si para imponer el peaje rigen los principios tributarios de la Constitución-, él no revela la necesidad de que, para establecer el peaje, se deba seguir los principios estrictos que la CN y la CCBA contienen para imponer un tributo." (Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires en el caso "Doy, Miguel c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad y nulidad");
Que la doctora Ana María Conde al pronunciarse en los autos mencionados, expresó que "el peaje es dentro del esquema de la relación jurídica ponderada, la contraprestación del concesionario de la obra pública. Los habitantes de la ciudad son en principio, ajenos en lo inmediato a esta relación Estado-concesionario, y si bien es cierto que, potencialmente, pueden verse alcanzados por las previsiones del contrato, ello será así sólo en tanto decidan utilizar la autopista para obtener determinados beneficios propios -celeridad y seguridad- y pagar la suma cobrada por el concesionario en base a lo establecido en el contrato, en lugar de recorrer alguna de las vías alternativas gratuitas. Así definida, la relación usuario-concesionario configura una suerte de contrato de adhesión y de consumo por el cual el automovilista "...accede a la autopista mediante el pago al concesionario de una suma en concepto de peaje como contraprestación por hacer posible la circulación en los términos del contrato administrativo de concesión, que le otorgó la explotación, conservación y mantenimiento de la obra...";
Que, la naturaleza jurídica de la tarifa del peaje constituye un precio que se paga por la utilización de un servicio que es prescindible por parte de los usuarios, toda vez que existen vías alternativas de acceso a los puntos que conecta la Autopista Arturo Illia, no constituyendo entonces un servicio indelegable de los denominados inherentes al Estado;
Que, en tal sentido, la Ley Nº 17.520, que establece el régimen de las obras públicas realizadas por cobro de tarifas o peaje, asigna al Poder Ejecutivo las facultades para otorgar concesiones mediante el cobro de tarifas o peaje;
Que, dicha Ley resulta plenamente aplicable al ámbito local en virtud de lo dispuesto por la propia Ley Nº 17.520 (con las modificaciones introducidas por la Ley Nº 23.696) en su artículo 4º Inc. c); como también en virtud del principio constitucional emanado del artículo 7° de la Ley Suprema de la Ciudad de Buenos Aires y de la propia normativa local, esto es, la cláusula transitoria tercera de la Ley Nº 70 que expresamente establece que "hasta tanto no se sancione una Ley que regule el sistema de contrataciones del Estado y que organice la administración de sus bienes, continuará rigiendo la normativa vigente a la fecha de sanción de esta Ley";
Que, la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, asignó al Poder Ejecutivo la facultad de otorgar concesiones por el término de cinco años (Art. 104, Inc. 23) y la administración de los bienes que integran el patrimonio de la Ciudad (Art. 104, Inc. 24 y Art. 9º);
Que, en consecuencia, la fijación del precio se encuentra comprendida dentro de las facultades que la Constitución de la Ciudad le confiere a este Poder o entre aquéllas que deben considerarse otorgadas en forma implícita por la Carta Magna local y que constituyen la substancia misma de la labor propia del órgano Ejecutivo (artículo 102 de la C.C.A.B.A. en su pertinente parte "...Dirige la administración pública y procura su mayor eficacia y los mejores resultados en la inversión de los recursos...");
Que, como ya lo dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nación: "Es una regla elemental de nuestro derecho público que cada uno de los tres altos poderes que forman el Gobierno de la Nación, aplica e interpreta la Constitución por sí mismo, cuando ejercita las facultades que ella les confiere respectivamente" (CSJN, Fallos, Tomo 53, ps. 434, in re "Cullen c. Llerena"; en similar sentido, CSJN, Fallos, Tomo 137, ps. 47 y ss., in re "Horta c. Harguindeguy");
Que, así lo han entendido los Poderes del Estado de la Ciudad, al no cuestionar la constitucionalidad de los distintos y numerosos Decretos dictados por la ex Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y de aquellos dictados por el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por los cuales se fijó el valor de los peajes y se otorgó la concesión por cinco años de la red de autopistas de la Ciudad a Autopistas Urbanas S.A., en virtud de las facultades conferidas constitucionalmente;
Que, por las citadas normas, entre las que se pueden enumerar los Decretos Nros. 2.911/92 (B.M. Nº 19.443), 2.085/93 (B.M. Nº 19.701), 408/GCBA/97 (B.O.C.B.A. Nº 183), 524/GCBA/02 (B.O.C.B.A. Nº 1454) y 1.930/GCBA/02 (B.O.C.B.A. Nº 1608), el Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires reguló el mantenimiento y explotación de las vías rápidas de la Ciudad, fijando el precio del peaje, así como los cánones correspondientes a la Ciudad en cada caso;
Que, a mayor abundamiento, con fecha 11 de septiembre de 2002, se dictó el Decreto Nº 1.162/GCBA/02 (B.O.C.B.A. Nº 1527 del 17/9/02) por el cual -en base a la experiencia recogida desde que AUSA se hizo cargo de la explotación de dichas autopistas- se fijó el precio de los ingresos de conformidad con factores de tránsito;
Que, en ninguno de los casos citados la Legislatura de la Ciudad, observó como tal, la constitucionalidad de las normas, ni cuestionó la competencia del Poder Ejecutivo para su dictado;
Que, sobre la doctrina de los actos propios, se ha expresado que: "Los elementos configurativos, o sea, las condiciones fundamentales para la aplicación de la doctrina de los propios actos, pueden sintetizarse así: I) Que exista una conducta previa y una pretensión posterior emanadas de la misma persona (concepto que incluye a sus representantes o sucesores) y que se hayan producido ambas frente a la misma relación o situación jurídica. Es decir, que existan identidad de partes y unidad de situación jurídica; II) que la conducta previa sea válida y que revista sentido unívoco y cierta entidad, de modo de poder ser interpretada como una voluntaria toma de posición de su autor respecto de las circunstancias de una relación o situación jurídica; III) que tal conducta (o sus consecuencias necesarias) y tal pretensión sean contradictorias, o sea, incompatibles entre sí; y IV) que no haya una norma que autorice la contradicción." (PTN Tomo: 0213; Pág. 314);
Que, en este sentido, el comportamiento de la Legislatura frente al dictado del Decreto Nº 149/GCBA/03, implica cuanto menos una contradicción con el actuar que venía desarrollando hasta la fecha; ya que: "Nadie puede ponerse en contradicción con sus propios actos ejerciendo una conducta incompatible con una anterior conducta, deliberada, jurídicamente relevante y plenamente eficaz". (PTN Tomo: 0213; Pág. 314);
Que, tratándose de una atribución del Señor Jefe de Gobierno, de conformidad con el texto constitucional y la interpretación que de éste han hecho los distintos poderes del Estado de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como quedara demostrado, no corresponde al Órgano Legislativo establecer el precio que se habrá de pagar por el uso voluntario de la Autopista Arturo Illia;
Que, por último y atento que en el debate parlamentario se realizaron algunas consideraciones sobre la Ordenanza Nº 45.584, citada por algunos diputados como la norma que les otorgaría competencia en materia tarifaria para la fijación del peaje en la Autopista Arturo Illia, corresponde aclarar que dicha Ordenanza aprobaba los términos de un Convenio suscripto en diciembre de 1991, modificatorio del que celebraron la M.C.B.A. y Covimet S.A., habiéndose privado de validez a dicho Convenio, " … al dejarse sin efecto el llamado a licitación para la construcción, mantenimiento y operación de la red de corredores rápidos de tránsito (Vías Rápidas). Como consecuencia de lo expuesto también quedó despojada de virtualidad la Ordenanza Nº 45.584 y el convenio aprobado por ella." (del Voto del Dr. Julio B. Maier, en el caso "Doy, Miguel c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/acción declarativa de inconstitucionalidad y nulidad, Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires");
Que, sobre la base de tales consideraciones cabe ejercer el mecanismo excepcional del veto prescripto en el artículo 87 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;
Por ello, y en uso de las facultades legales que le son propias,
EL JEFE DE GOBIERNO
DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
DECRETA:
Artículo 1° - Vétese el Proyecto de Ley Nº 1.016, sancionado por la Legislatura en la sesión de fecha 13 de marzo de 2003.
Artículo 2° - El presente Decreto es refrendado por los señores Secretarios de Hacienda y Finanzas, de Obras y Servicios Públicos y por el Señor Jefe de Gabinete.
Artículo 3° - Dése al Registro; publíquese en el Boletín Oficial de la Ciudad de Buenos Aires y comuníquese a la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, por intermedio de la Dirección General de Asuntos Políticos y Legislativos. Cumplido, archívese. IBARRA - Pesce - Fatala - Fernández
