Fallo

Buenos Aires,     7  de  octubre de 2002

            Autos y Visto: el expediente indicado en el epígrafe,

                                                        resulta:

1. El Club Atlético Defensores de Belgrano promovió acción de amparo contra el Gobierno de la Ciudad —Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones—, y articuló como pretensión que se dejara sin efecto la Disposición 3606/DGVH/01, quien desestimó el pedido de levantamiento de la clausura de los locales bailables "Millenium", "Scape" y "Kilómetro 20", ubicados dentro del predio del Club, dispuesta hasta tanto "se obtengan los planos conforme a obra del Sistema de Prevención contra Incendios gestionados ante la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro y los Certificados de  Ensayos de Materiales, ante el Laboratorio de Ensayos de Materiales de la Dirección General de Coordinación Técnica Administrativa y Legal de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, previa verificación de las condiciones de funcionamiento de los locales tratados" [fs. 11/11vta.].

2. El juez de primera instancia admitió el amparo en forma parcial, basándose en que: a) la autoridad administrativa conocía la actividad que se desarrollaba en los locales y no había formulado, anteriormente, observaciones respecto de las condiciones de habilitación y b) las observaciones de hecho en materia de seguridad han sido razonablemente superadas. En consecuencia, ordenó que se disponga el levantamiento de la clausura existente respecto de los locales "Millenium" y "Scape" y permita la explotación por el Club actor de dichos locales en el marco de la habilitación que posee; y rechazó el amparo en relación con el local "Kilómetro 20" [fs. 36/40 vta.].

3. El Gobierno de la Ciudad apeló esa decisión y la Sala II de la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario revocó la sentencia apelada y rechazó la acción de amparo intentada [fs. 53/57]. Para así decidir consideró que: a) la inactividad y tolerancia que guardó la autoridad administrativa durante los últimos años no es prueba ni fuente de derecho alguno en cabeza del Club actor; b) el desarrollo de la actividad de la actora sin la correspondiente habilitación, ha sido la causa de la ausencia de controles debidos, poniéndose en peligro la vida de las personas; c) no se advierte ilegalidad o arbitrariedad en el acto atacado que justifique la procedencia del amparo intentado, por cuanto al momento de denegarse el levantamiento de la clausura los locales de baile no contaban con la habilitación correspondiente; que requería, de acuerdo al régimen normativo aplicable, para comenzar a funcionar.

4. El Club Defensores de Belgrano interpuso recurso de inconstitucionalidad contra la sentencia (fs. 59/67), que fue rechazado por la Cámara (fs. 72/72 vta.). 

5. Frente a esta negativa, dedujo recurso de queja ante este Tribunal (fs. 76/87).

Fundamentos:

La jueza Ana María Conde dijo:

1. Si bien el recurso de queja fue deducido en tiempo y forma (art. 33, LPTSJ), los agravios referidos a la violación de derechos constitucionales contenidos en los arts. 14, 32, 17 y 19 CN constituyen manifestaciones genéricas que no logran desarrollar y sustentar debidamente un caso constitucional pues no se vinculan adecuadamente con agravios concretos, por lo que no resultan idóneas para fundamentar el recurso interpuesto.

Este Tribunal, como bien lo sostiene el Sr. Fiscal General Adjunto, ha sostenido con anterioridad que la referencia ritual a derechos constitucionales, si no se acredita precisa y fundadamente su cercenamiento, es insuficiente, ya que si bastara la simple invocación de un derecho o garantía de raigambre constitucional este Tribunal se vería convertido, de ordinario, en tercera instancia obligada de todos los pronunciamientos dictados por el Poder judicial de la Ciudad (conf. TSJBA, en autos "Carrefour Argentina SA s/ recurso de queja", expte. nº 131/99, del 23-2-2000).

Dentro de este contexto, los agravios referidos a la violación de derechos constitucionales contenidos en los arts. 14, 32, 17 y 19 CN constituyen manifestaciones genéricas que no logran desarrollar y sustentar debidamente un caso constitucional pues no se vinculan adecuadamente con agravios concretos, por lo que no resultan idóneas para fundar el recurso interpuesto.

2. Aún cuando los fundamentos relativos a la arbitrariedad del pronunciamiento de Cámara han sido expuestos de modo confuso e impreciso, su exposición alcanza a generar dudas sobre su procedencia; por lo que, para asegurar la plena vigencia de la garantía de defensa en juicio, habré de considerarlos; pues de ser ellos verificados en el caso, no habría sentencia válida [conf. C.S.J.N. Fallos 318:634].

Tres son los fundamentos en los que se asentaría la arbitrariedad invocada: 1) que la Cámara prescindió de lo dispuesto por la ley, pues la norma contenida en el decreto 5959/44, en el que se basara la habilitación otorgada a la institución, la habilitaría para desarrollar la actividad objetada; 2) que resolvió con base en cuestiones que están fuera de la litis, pues el objeto procesal —de acuerdo a lo establecido por el magistrado de primera instancia en la audiencia celebrada el día 4 de octubre de 2001— se limitó a las cuestiones de seguridad, por lo que toda la argumentación atinente a la falta de habilitación viola el principio de congruencia y 3) que incurrió en exceso ritual al hacer una aplicación "indiscriminada e irrazonable del artículo 36 del CCAyT", violando su derecho de defensa.

3. De conformidad a lo expuesto por la propia recurrente, la habilitación con la que cuenta, otorgada con base en lo dispuesto en el decreto 5959/44, la faculta para realizar reuniones, actos o espectáculos de carácter público siempre que participen de esos encuentros, de modo exclusivo, los socios e invitados y que el ingreso no se efectúe en modo directo desde la vía pública, sino que se haga a través del club. En el criterio de la actora, tal habilitación la facultaría para operar como lo ha hecho; esto es, otorgando concesiones privadas a terceros para que explotaran en el lugar locales bailables.

Es claro que cuando se alude a los espectáculos a realizar en un club, sin acceso directo desde la calle y con una concurrencia limitada a los socios o invitados no se está contemplando la posibilidad de efectuar reuniones periódicas del tipo de las que corresponden a discotecas o locales bailables. Los esfuerzos argumentales de la accionante para colocar tal actividad dentro de los pautados límites descriptos —ingreso general por determinadas puertas y carácter amplio del concepto de invitados en el diseño estatutario— carecen de efectividad y no hacen más que develar los subterfugios de los que intenta valerse para eludir las mayores exigencias que la normativa, de modo en principio razonable, impone a una actividad como la efectivamente realizada.

 Nada obsta a que, aún cuando la Ciudad hubiera tolerado con su inacción el desarrollo irregular de la actividad que realiza el Club actor, lo haga cesar al ser advertida de los riesgos que este entraña. Ello parte de sus facultades de autotutela y de su deber de sujeción al régimen normativo, que en nuestro ordenamiento legal llega a autorizar la acción de lesividad para asegurar una adecuada conformación del obrar administrativo a las exigencias del sistema jurídico. La actora no puede fundar derecho alguno en la irregularidad, como bien lo decidiera la Cámara.

4. El argumento central de la sentencia de Cámara, que rechazara el amparo, fue el de la falta de habilitación del predio para la actividad con la que pretende explotarlo la actora.

El Club cuenta con una habilitación, que le permite desarrollar en el lugar determinadas actividades —lo que nadie cuestiona—, entre las que no se cuenta la de local bailable. Que se le exija un distinto tipo de habilitación para practicar una actividad diversa es razonable, pues —como es de público y notorio conocimiento por los graves casos de los que ha dado cuenta la prensa en los últimos años— la reunión de personas en locales bailables entraña un riesgo de siniestralidad mayor que el propio de la concurrencia de asociados u otras personas a una entidad barrial o deportiva. A mayor riesgo es lógico exigir mayores o distintas medidas de seguridad.

La actora no tiene otra pretensión más que la de continuar desarrollando una actividad para la que no se encuentra habilitada, sin cumplir los recaudos de seguridad que para ella se exigen; ello pues estima que las disposiciones de la DGVyH que exigen su cumplimiento se encuentran "viciadas en su causa [...] puesto que exigen requisitos de seguridad que no son los propios de acuerdo a la habilitación otorgada" [fs. 78]. Tal razonamiento no encuentra asidero en la realidad ni en los antecedentes administrativos que sirven de causa al acto que se impugna —y que la recurrente transcribe con toda extensión al plantear la queja—, ya que el núcleo de la cuestión es la actividad que realiza o quiere realizar, que determina el tipo de habilitación que requiere y los requisitos de seguridad a observar.

Por otra parte, pese a considerar las disposiciones de la DGVyH viciadas en su causa y fundar en ello su acción de amparo, la recurrente solicitó —en el escrito en el que peticionara en sede administrativa el levantamiento de la clausura, provocando el dictado del acto atacado— un plazo prudencial para la presentación de los planos que se le requerían [fs. 76 vta. de la queja y 330 del expediente administrativo], conducta que no puede menos que estimarse contradictoria con su actual argumentación. Luego de todo ello, y como resultado de la sentencia de Cámara que rechazó su pretensión, centra su argumentación en que "la Cámara ratifica la postura de la DGHyV en cuanto a exigir un nivel de seguridad normado para locales de baile 'clase 'C', cuando quedó demostrado que ese razonamiento es incorrecto". El razonamiento de la actora no es correcto, pues presenta deficiencias de congruencia que lo invalidan y que obedecen a su intento deliberado de llevar adelante una actividad sin ajustarse a las reglamentaciones vigentes.

5. Al decidir que el Club actor necesitaba de la habilitación pertinente para desarrollar en forma legal la actividad que explota, la Cámara ha ido más allá de lo necesario para la resolución del planteo formulado en autos por la parte actora; pues, así, emitió pronunciamiento -en forma anticipada- sobre un tema acerca del cual no hay, todavía, resolución de la DGHyV.

La ausencia de decisión final de la autoridad administrativa competente es la que determina que el acto cuestionado no pueda ser considerado definitivo; circunstancia cuya verificación autorizaba —en principio— a rechazar el amparo.

 Dentro de este orden de ideas, no resulta pertinente ni razonable que el juez de primera instancia, con base en pericias por él ordenadas y de su reconocimiento del lugar, concluyera que "...las observaciones de hecho en materia de seguridad han sido razonablemente superadas..." (sentencia de fs. 209/213 vta.); ni que la Cámara de Apelaciones afirme que "...al momento de denegarse el pedido de levantamiento de la clausura los locales de baile ubicados en el predio del club no contaban con la habilitación correspondiente..." (sentencia de fs. 237/241).

Es que resulta claro, de acuerdo al reparto de facultades en el diseño constitucional, que la determinación y verificación de los requisitos necesarios para el desarrollo de una actividad corresponde a la esfera de la Administración, sin que puedan los jueces —en ausencia de un obrar arbitrario o irrazonable— objetar sus directivas en materia de política sanitaria, de habilitación y de seguridad, bien declarando que se ha cumplido –por una vía distinta a la indicada por la DGVyH- la finalidad de adecuación  que motivó la clausura de los locales, bien que no puede funcionar por no tener la habilitación y autorización de la Legislatura en razón de la ubicación del predio en cuestión, cuando ello es un trámite pendiente.

La Jueza Correccional, por intermedio del oficio que da origen a las actuaciones administrativas, de fecha 23 de agosto de 2001, en relación con la clausura dispuesta sobre los locales que ocupan parte del predio de la actora, objeto de evaluación, hizo saber al Jefe de Gobierno de la Ciudad que  "...en razón de que las clausuras dispuestas no interesan ya a este tribunal en función de la investigación que se realiza se dispuso enviarle este oficio para que tome conocimiento de ello, y queden dichos locales a su disposición para que adopte los recaudos que estime necesarios para establecer que desaparecieron las causales que motivaron su clausura y disponga las habilitaciones que pudieran corresponder, teniendo especialmente en cuenta la seguridad de las numerosas personas, sobre todo jóvenes adolescentes que concurren a esos locales bailables con acceso directo a la vía pública y abiertos al público en general" [fs. 20/21 de las actuaciones administrativas]. De la información agregada a ese oficio se desprende la existencia de diversas objeciones en orden al funcionamiento y habilitación de estos locales bailables.

En la resolución administrativa del 27 de agosto de 2001 [fs. 323 de las actuaciones de referencia, disposición 3519], una de las dictadas en la secuencia del trámite, y antecedente directo de la cuestionada en este proceso, se autorizó el retiro de las fajas de clausura por 30 días "...a los efectos de adecuar los locales tratados a las reglamentaciones vigentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en lo referente a las condiciones de higiene, seguridad, funcionamiento y situación habilitante de los mismos...".

Con posterioridad la amparista solicitó el levantamiento de la clausura, por considerar que había dado cumplimiento a los extremos que se le requerían en materia de seguridad, lo que motivó el dictado del acto aquí objetado [disposición 3606 del 30 de agosto de 2001], en el cual se aludió de modo expreso a la vinculación de lo decidido con lo anteriormente obrado y se denegó el pedido hasta tanto se cumplieran los recaudos técnicos allí enunciados.

De lo expuesto se desprende que este último acto, que llevara a la actora a plantear esta acción de amparo, se refiere sólo a las medidas de seguridad y no a las restantes cuestiones mencionadas y comprendidas en la disposición 3519, que quedaban pendientes de conclusión en el trámite. En el caso la intervención judicial aparece como una interferencia injustificada —pues no se probó que las exigencias se seguridad establecidas en sede administrativa resultaran arbitrarias o irrazonables para la actividad a desarrollar— en el proceso de decisión de la Administración en materias de su competencia específica.

Al pretender, mediante una acción de amparo, una decisión revocatoria de un acto administrativo que sólo resuelve un aspecto de la cuestión planteada en sede administrativa, se estaría utilizando a la justicia como vehículo para forzar a la autoridad de aplicación a admitir el desarrollo de una actividad en condiciones que, conforme su discrecionalidad técnica, no garantizan la seguridad de las personas que concurran al lugar ni se ajusta a sus políticas urbanas ni a su criterio de ejercicio del poder de policía, que —por otra parte— en el caso no resulta irrazonable.

Si bien la procedencia de la acción de amparo no se encuentra condicionada por el previo agotamiento de la vía administrativa, tampoco este tipo de proceso puede ser utilizado para interferir en determinado aspecto del curso de un trámite administrativo en el que no se verifica un obrar arbitrario de la administración y en el cual la decisión definitiva todavía se encuentra pendiente. Cualquier decisión judicial que se tome en forma previa a la conclusión de las actuaciones administrativas que determine en forma definitiva la posibilidad y los límites de actuación del Club actor, de acuerdo a sus pretensiones, implicaría un inadmisible avance de la judicatura sobre la división de poderes que caracteriza nuestro sistema constitucional. Se ha dicho al respecto que "Bien puede afirmarse que el principio de separación de poderes se vería afectado en el caso en que los órganos judiciales intentaran adentrarse en la fiscalización de la actividad administrativa antes que ella misma tomara cuerpo" (Tawil, Guido S., "Administración y Justicia", t. I, p. 490), ya que de permitirse, "se interferiría en la actividad de la autoridad administrativa y hasta se desplazaría a la misma de sus funciones" (Diez, Manuel M., Derecho procesal administrativo, p. 338).

6. En consecuencia, y de acuerdo a lo expuesto, el eje de la cuestión radica en que, tal como fue dicho y como claramente admite el amparista  desde su escrito de demanda,  el acto administrativo atacado en autos no presenta carácter definitivo. El mantenimiento de la clausura –tal como fue dispuesta- tiene carácter preventivo y provisorio y ha sido ordenado en ejercicio del poder de policía en materia de higiene, seguridad y orden público que la Constitución impone al Jefe de Gobierno (arts. 104 inc. 11 y 105 inc. 6º CCBA).

En tal sentido, hacer cesar una actividad que no cuenta con la habilitación pertinente o que se realiza en condiciones de seguridad que no se adaptan a lo prescripto por las normas respectivas, encuentra sustento suficiente en el poder de policía con que cuenta la Administración para regular, reglamentar y fiscalizar el lícito derecho de usar y disponer de la propiedad y ejercer el comercio y la industria, sin que ello implique violación alguna de tales garantías constitucionales, excepto que resulten irrazonables, lo que no ha sido demostrado.

7. La actora aduce haber padecido limitaciones al ejercicio de su derecho de defensa en juicio, derivadas de su imposibilidad de contestar los agravios planteados ante la Cámara por su contraria, por haber sido el traslado del memorial notificado a su anterior domicilio, cuando ya había constituido en autos uno nuevo, aunque no lo había notificado como se le ordenara a fs. 231. Sostiene que, conforme surge del artículo 14 de la CCBA, el proceso de amparo está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad, por lo que el tribunal de primera instancia debió haber advertido que el domicilio indicado en la cédula de notificación del traslado del memorial era erróneo y, por ello, debió haber observado la pieza para que fuera correctamente confeccionada.

En el último párrafo del art. 36 del CCAyT se establece que todo cambio de domicilio debe ser notificado por cédula a la otra parte y que mientras esa diligencia no se hubiese cumplido, se tiene por subsistente el anterior. De tal forma, la de la notificación del cambio de domicilio denunciado en autos era una carga del actor; carga común a todo proceso judicial. Cuando en el artículo 14 de la Constitución de la Ciudad se establece que "el procedimiento está desprovisto de formalidades procesales que afecten su operatividad", lo que procura es declarar la plena operatividad de la norma constitucional [conf. Quiroga Lavié, Humberto, "Constitución de la Ciudad de Buenos Aires", página 64. Ed. Rubinzal Culzoni. Buenos Aires, 1996], lo que implicara una toma de posición frente a las discusiones habidas en el terreno doctrinario, y no conferir a las partes la posibilidad de obviar determinados trámites procesales y sus consecuencias. En el caso de la notificación del nuevo domicilio, lo que se procura es asegurar la adecuada comunicación entre los sujetos del proceso y el conocimiento de las alternativas de su trámite y cabe presumir que si la parte no practicó la notificación era porque aún podía recibir notificaciones en el anterior domicilio, lo que se compadece con el informe del oficial que, a fs. 233 vta. informara positivamente acerca del perfeccionamiento de la diligencia a su cargo, lo que no fuera idóneamente objetado. Tal circunstancia no guarda relación alguna con la disposición  contenida en el texto constitucional y no se advierte que en el caso haya mediado acto alguno del Tribunal que colocara al actor en situación de indefensión; pues todas las circunstancias que invoca reconocen su origen en su propia omisión.

8. Sin perjuicio de destacar que el recurrente no produjo prueba tendiente a acreditar la delicada situación patrimonial que alegara, tales consideraciones no alcanzarían a desplazar del centro de la discusión la cuestión relativa a la seguridad, pues ella atañe directamente a la integridad física y a la preservación de la vida de quienes concurran a los locales, valores preeminentes en nuestro sistema constitucional, cuya tutela este Tribunal no puede soslayar. En razón de tal interés jurídico preeminente, no es tampoco posible admitir que en los locales se lleve adelante la actividad para la que no cuentan con la pertinente habilitación, mientras acondicionan los espacios a las exigencias fijadas por la Administración.

En síntesis, voto proponiendo: 1º Admitir parcialmente la queja planteada, en lo relativo a la arbitrariedad invocada, 2° Rechazar el recurso de inconstitucionalidad planteado con relación a la arbitrariedad invocada, confirmando por estos fundamentos la sentencia apelada en cuanto no hace lugar a la acción de amparo, y 3º Mandar se registre, se notifique, se ponga en conocimiento de la Cámara y –además-, de la Dirección General de Habilitaciones y Verificaciones a sus efectos y, oportunamente, se archive.

El juez Julio B. J. Maier dijo:

I

1. La queja interpuesta no es admisible toda vez que en ella la recurrente omite formular una crítica constitucional válida contra la decisión del a quo de fs. 72/73, mediante la cual denegó el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Club Defensores de Belgrano contra la sentencia de la Cámara del 6/3/2002.

2. En ese sentido, la falta de agravio autónomo contra la mentada decisión denegatoria impide que el TSJ pueda expedirse sobre la admisibilidad del recurso de hecho (cf. sentencias del TSJ en los casos "Fantuzzi" (expte. n° 865/01), "Gedisman" (expte. n° 871/01), "Iwaduzka" (expte. n° 1546/02), entre otros. La ausencia de crítica eficaz contra la resolución definitiva de mérito deriva de un doble orden de defectos de fundamentación: a) por una parte, el escrito de queja está ostensiblemente constituido por la lisa y llana reiteración de los argumentos expresados por la recurrente al plantear el recurso de inconstitucionalidad; y b) por la otra, esos argumentos ya no revestían, por entonces, la entidad suficiente como para considerar vulnerada en la causa ninguna garantía o derecho reconocido en la Ley Fundamental.

3. En efecto, en cuanto concierne a la primera observación formulada en el párrafo precedente in fine, la quejosa no se dedica en modo alguno a rebatir los fundamentos del auto denegatorio, sólo reproduce la referencia ritual a derechos constitucionales (lato sensu) contenida en el recurso de inconstitucionalidad, sin acreditar, precisamente, su cercenamiento y la necesidad de que dicho auto sea revocado por este Tribunal de excepción (cf. TSJ, "Carrefour Argentina", expte. n° 131/99; "Rébora", expte. n° 261/00; "Kronopios S.R.L.", expte. n° 1058/01, entre muchos otros).

4. Asimismo, en cuanto al restante óbice señalado en el punto 2, b), es evidente que la recurrente no ha logrado articular un caso constitucional y sus invocaciones sólo exhiben su disconformidad con los fundamentos de la decisión del tribunal anterior en grado, razón por la cual no pueden tornar admisible el recurso de hecho (cf. TSJ, "Federación Argentina de Box", expte. n° 49/99; "Martínez", expte. n° 330/00; "Schvarzman", expte. n° 595/00; "Códega", expte. n° 897/01; "GCBA s/ queja en Valenzuela c/ GCBA s/ amparo", expte. n° 1255/01, entre muchos otros).

En razón de lo expuesto, y de conformidad con lo dictaminado a fs. 94/99 por el Fiscal General Adjunto, correspondería declarar, sin más, la inadmisibilidad del recurso de hecho interpuesto por el Club Defensores de Belgrano (fs. 76/86).

Pero aun superado el paso de la admisibilidad del recurso, no existe ninguna razón constitucional para impedir el legítimo ejercicio del poder de policía de la Administración sobre la instalación de locales bailables en el predio del Club Defensores de Belgrano, ni se observa que ese poder de policía haya sido ejercido en forma exorbitante.

Vale la pena recordar los antecedentes del caso. La autorización para funcionar al Club Defensores de Belgrano siempre tuvo en cuenta su finalidad específica: la de un club social y deportivo con una confitería o bar para la atención de sus socios e invitados. En tal sentido era posible la realización de espectáculos públicos. Algo muy distinto es destinar dependencias a locales nocturnos bailables, se hallen esas dependencias en el predio del Club o tengan su acceso por la vía pública en forma autónoma, como —irregularmente— sucede en el caso.

Cualquiera que haya sido la fundamentación de la Excma. Cámara para rechazar el amparo, en particular, el hecho de que, según la ley de planeamiento de la Ciudad, en la zona no cabe habilitar locales bailables clase "C" (prohibición absoluta, que no había sido discutida antes en el caso), lo cierto es que la Ciudad ejerce correctamente su poder de policía cuando exige repetidamente mecanismos de seguridad para los locales en los que va a cumplirse determinada actividad y que opera dentro de los límites correctos de ese poder de policía, cuando en esos locales ya se cumple, sin autorización, esa actividad, y se procede a su clausura temporaria hasta tanto se cumplan las condiciones de seguridad. El mismo amparista ha reconocido reiteradamente que no ha cumplido alguna de esas condiciones de seguridad —a pesar de haber pedido plazo para ello—, como, por ejemplo, no posee los planos de instalación eléctrica exigidos por el Estado local. Empero, por lo demás, el dispositivo de la sentencia de Cámara sólo rechaza el amparo y la exorbitancia que se denuncia del fundamento no es tal, pues sólo se limita a mencionar la exigencia de la ley de la Ciudad (planeamiento urbano), sancionada por la Legislatura y promulgada como corresponde.

Por lo demás, corresponde aclarar que la situación de hecho de manera alguna ha consistido en clausurar el Club Defensores de Belgrano o impedir el funcionamiento de sus instalaciones sociales y deportivas, que siguen desarrollándose en la forma habitual en el Club, sino que el impedimento afecta, en lo que se refiere a este proceso, a dos de los tres locales situados dentro del predio, con acceso independiente por la vía pública, que una sociedad distinta del Club explotaba por cesión del Club, sin la autorización administrativa y para desarrollar una actividad ajena al objeto social propio del Club (local bailable con fines de lucro). Esto, incluso, podría suscitar problemas de legitimación en el amparista, que no fueron propuestos en la instancia de mérito y que, por lo tanto, me eximo de tratar. Repárese que el fondo de la queja del Club resulta de sustancia absolutamente económica —la suspensión de un ingreso en concepto de beneficio por la locación o cesión de los locales—, mientras que el amparo se vincula, únicamente, a una razón de carencia de habilitación para una actividad específica —el Club no puede ceder algo que no posee— y falta de seguridad en esos locales con relación a esa actividad.

Este tópico, referido a la seguridad, fue siempre el punto central de la actuación administrativa, al punto de que la amparista se queja porque durante mucho tiempo el entonces municipio no le formuló observación alguna sobre el asunto y en la actualidad el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires sí lo hace. Es claro que la queja acerca de que por mucho tiempo esos locales sin habilitación específica no fueron inspeccionados y ahora la Ciudad comienza a hacerlo, a exigir mecanismos de seguridad y a inhabilitarlos como tales mientras esos mecanismos no sean instrumentados, no puede prosperar, pues nada dice acerca de la legitimidad del poder de policía que hoy se ejerce y que antes no fue ejercido: no existe perención o prescripción del poder de policía por el mero transcurso del tiempo. Pero, además, resulta fácil de entender la razón por la cual, probablemente, los locales no fueron inspeccionados: precisamente, la Ciudad ignoraba la existencia de estos locales bailables, pues sólo había habilitado las instalaciones del Club para otros fines.

Por lo tanto, aun desde un punto de vista material, el rechazo del amparo es justo y así lo postulo.

Deseo aclarar, antes de terminar, que tanto los votos de mis colegas que he tenido a la vista, como las sentencias de primera y segunda instancia del procedimiento judicial, no difieren en su significado práctico: en verdad, "vale lo mismo" decir que el Club puede seguir realizando actividades sociales y deportivas, conforme a la habilitación que sí posee, aunque formalmente se exprese dando razón al amparo, que indicarle la imposibilidad de utilizar las instalaciones como locales de baile clase "C", por rechazo del amparo, tanto es así que el mismo juez de primera instancia ha debido aclararle al Club que sólo puede funcionar en los límites de su habilitación y sin perjuicio del poder de policía que puede ejercer el Gobierno de la Ciudad. Por lo demás, tampoco se entiende demasiado la vía del amparo, cuando existen recursos administrativos y acciones judiciales contra las decisiones administrativas que son reputadas incorrectas, pero no discutiré este aspecto de la cuestión, pues nadie lo ha planteado y el caso, mal o bien, ha sido resuelto por la vía del amparo. Claro es que el problema de la legitimación, o de su ausencia, hubiera sido más claro si se hubiera utilizado la vía de la ley administrativa.

El juez José O. Casás dijo:

1. Opino que corresponde admitir la queja y confirmar la decisión de la Cámara en cuanto rechaza la acción de amparo deducida con los siguientes alcances y en base a los  fundamentos que aquí se expresan.

En forma liminar, creo oportuno consignar que la apertura del recurso de queja se sustenta en el argumento propuesto por la parte actora, en el sentido de que la Cámara al tratar en su decisión aspectos relacionados con la naturaleza y validez de las habilitaciones de los locales clausurados, se habría apartado del objeto de la litis con el consiguiente menoscabo del principio de congruencia.

2. La Disposición n° 3606 dictada el día 30 de agosto de 2001 por la Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, origina el agravio que conduce a la parte actora a la interposición de la presente acción de amparo, por entender que la misma lesiona con arbitrariedad manifiesta su derecho constitucional de trabajar y ejercer industria lícita.

Dicha disposición es un acto administrativo que no hace lugar a la solicitud de levantamiento de la clausura de tres locales comerciales pertenecientes a la parte actora donde, en términos de la amparista, "se realizaban reuniones danzantes los fines de semana", medida que fuera oportunamente dispuesta por la justicia correccional.

3. La sucinta cronología de los hechos que originan este pleito, se inicia el 14 de agosto de 2001 con el allanamiento y clausura de los referidos locales dispuesta por la magistrada a cargo del juzgado correccional n° 3 secretaría n° 62. La medida fue tomada en base a la intervención de peritos que pudieron establecer que los locales presentaban riesgo para las personas y bienes (fs. 12).

Con posterioridad, la señora juez correccional, por intermedio del oficio de fecha 23 de agosto de 2001, se dirigió al señor Jefe de Gobierno de la Ciudad y expresó que "en razón de que las clausuras dispuestas ya no interesan a este Tribunal en función de la investigación que se realiza, se dispuso enviarle este oficio para que tome conocimiento de ello, y queden dichos locales a su disposición para que adopte los recaudos que estime necesarios para establecer que desaparecieron las causales que motivaron su clausura y disponga las habilitaciones que pudieran corresponder, teniendo especialmente en cuenta la seguridad de las numerosas personas, sobre todo jóvenes adolescentes que concurren a esos locales bailables con acceso directo a la vía pública y abiertos al público en general." (la negrita obra en el original, v. fs. 12/12 vta.).

Así las cosas, ante la solicitud del Club, la Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones, mediante el dictado de la Disposición n° 3519 de fecha 27 de agosto de 2001,  autorizó el retiro de las fajas de clausura de los locales por el término de treinta (30) días, "a los efectos de adecuarlos a las reglamentaciones vigentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en lo referente a las condiciones de higiene, seguridad, funcionamiento y situación habilitante de los mismos" (fs. 17).

Con fecha 29 de agosto de 2001, la parte actora peticionó al Director General de Verificaciones y Habilitaciones el levantamiento de la clausura. Manifestó que las causas que habían originado la medida habían sido subsanadas en su totalidad. Al mismo tiempo, solicitó que "(s)e nos otorgue el plazo que estime Ud. conveniente para la tramitación de los planos del sistema de prevención de incendios ante la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro del Gobierno de la Ciudad, trámite que deseamos iniciar urgentemente con el objeto de adecuarnos definitivamente a la normativa vigente" (fs. 20). La denegatoria a este requerimiento, condujo a la parte actora a iniciar la presente acción de amparo.

Ello así, ya que con fecha 30 de agosto de 2001, la Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones, mediante Disposición n° 3606, resolvió no hacer lugar al pedido "hasta tanto se obtengan los planos conforme a obra del Sistema de Prevención Contra Incendios gestionados ante la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro y los Certificados de Ensayo de Materiales, ante el Laboratorio de Ensayos de Materiales de la Dirección General de Coordinación Técnica Administrativa y Legal de la Secretaría de Industria, Comercio y Trabajo, previa verificación de las condiciones de funcionamiento de los locales tratados" (fs. 43).

4. Resulta oportuno poner de resalto que en el escrito de inicio de la acción de amparo, interpuesto ante el fuero contencioso administrativo y tributario local el día 11 de septiembre de 2001 (conf. cargo de fs. 67 vta.), —es decir, unos pocos días después de la fecha en que se denegara tanto el pedido de levantamiento de clausura como el otorgamiento de un plazo para la tramitación de los planos de prevención de incendio—, la parte actora expresó que las condiciones a las cuales el GCBA había supeditado dicho levantamiento de clausura eran irrazonables, toda vez que en referencia al plano de prevención de incendio, a fs. 61 vta. expresó:"interpreto que no es necesario toda vez que al Club que presido le cabe prevención E4 (la sola exigencia de matafuegos), tan es así que el Club funcionó realizando esta actividad desde que fue habilitado...sin que fuera solicitado este requisito" (sic).

Pareciera entonces que, mientras en sede administrativa había solicitado un plazo para obtener los planos mencionados, en sede judicial "interpretó" que dichos requerimientos no eran necesarios. En forma complementaria manifestó —siempre en el escrito de inicio de la acción—, que si el recaudo en cuestión "se estimara indispensable, la solicitud del plano de prevención de incendio se tendría que requerir previa intimación, otorgando un plazo suficiente, toda vez que la falta del mismo no ocasiona peligro alguno, prueba de ello, que en el local se realizaron varias inspecciones (...) pues de surgir peligro, se hubiese clausurado inmediatamente en ese momento" (fs. 61 vta.).

Desde otro punto de vista, más allá de estas afirmaciones referidas al tema de la seguridad y medidas de prevención de incendio, es posible afirmar que el amparista no se hace cargo en debida forma, en el escrito de inicio de la acción, de un aspecto que resulta, a mi entender, fundamental: la Ciudad, en el acto administrativo atacado, no había supeditado el levantamiento de la clausura solamente al cumplimiento de esa exigencia específica relativa a la prevención de incendios. El GCBA había expresado que, para permitir la reanudación de la explotación, se debía proceder previamente a la verificación de las condiciones de funcionamiento de los locales tratados (art. 1° in fine, disposición n° 3606).

El alcance de esta medida, resulta acorde con los términos en los cuales se había autorizado al Club para el retiro de las fajas de clausura: la adecuación de los locales a la reglamentación vigente en materia de higiene, seguridad, funcionamiento y situación habilitante (Disposición n° 3519).

5. De las observaciones realizadas, pareciera desprenderse que la alegada "arbitrariedad o ilegalidad manifiesta" del acto administrativo que denegó el levantamiento de clausura, en realidad se intenta respaldar en argumentos que en mi opinión sólo parecen reflejar, por un lado, una mera discrepancia o disconformidad con el criterio establecido por la Administración —a partir de una clausura dispuesta en sede judicial— y por otro, una errónea interpretación del alcance del acto administrativo cuestionado.

A lo sumo, si el actor consideraba que el GCBA incurría en una demora arbitraria e irrazonable para proceder a la mentada "verificación de las condiciones de funcionamiento" de los locales, simplemente debería haber encaminado su pedido para solucionar esta omisión y no solicitar a un juez que levante una clausura preventiva dispuesta por otro juez.

 En consecuencia, tengo para mí que el actor no ha acreditado fundadamente que se encuentran dados los presupuestos exigidos por el art. 14 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires para el andamiento de  la vía elegida.

Este argumento resultaría  suficiente para rechazar la presente acción de amparo.

6. Esta aseveración, en mi concepto, pareciera corroborarse al observar el trámite de la causa.

En efecto, el señor juez de primera instancia, en forma previa a dictar la sentencia que hizo lugar parcialmente a la acción interpuesta, realizó, en primer término, una inspección ocular el día 27 de septiembre de 2001 (fs. 109). Luego convocó a una audiencia con el objeto de dilucidar puntos relevantes para la resolución del pleito y procurar una eventual conciliación entre las partes, todo ello con la participación de un miembro de la Superintendencia de Bomberos de la Policía Federal para que brinde explicaciones sobre aspectos técnicos (fs. 122). La mencionada audiencia originó una nueva medida para mejor proveer que consistió en una segunda pericia de la División de Prevención de la Superintendencia Federal de Bomberos y en una intimación al GCBA para que se pronuncie sobre la procedencia de los planos del sistema de prevención contra incendios. Luego de los resultados de la segunda pericia realizada por los expertos, en la cual se expresó que subsistían deficiencias en materia de seguridad contra incendios, la parte actora puso en conocimiento "el grado de avance de las mejoras realizadas y el nivel de obligaciones a asumir en relación a las mejoras que aún restan efectuar" —recuérdese que ya en su pedido de levantamiento de clausura realizado en sede administrativa cuya denegatoria originara la acción judicial, incoado casi dos meses antes, la actora había manifestado que las causales que habían determinado la clausura habían sido "subsanadas en su totalidad"—.

En fin, con posterioridad, el magistrado dispuso un nuevo reconocimiento judicial en el cual se determinó que aún existían obras pendientes (fs. 195/99). Toda esta actividad desarrollada por el señor juez, sin duda refleja una actitud diligente y activa, pero me lleva al convencimiento de que, en este caso, más allá de que el enfoque de la cuestión se centre en aspectos relacionados con la seguridad (sentencia de primera instancia) o en todo lo relativo a la habilitación de los locales (sentencia de cámara), la ilegalidad o arbitrariedad del acto administrativo objeto de tacha —si se considera que existe—, pareciera no surgir en forma manifiesta.

Obsérvese por lo demás, a la luz del tiempo insumido por los trámites reseñados —desde la fecha de contestación del informe del art. 8° por parte del GCBA hasta el dictado de la sentencia, transcurrió más de un mes—, lo desproporcionado —por exiguo— que luce el término de dos (2) días conferido al GCBA para que cumpla con el ya mencionado informe previsto en el art. 8 de la ley 16.986 (conf. fs. 71, 96 y 209).

7. Más allá de estas reflexiones, aun si se considerara que la vía del amparo resulta procedente, corresponde consignar que el amparista presentó como agravio principal en el recurso de inconstitucionalidad y en la queja, que la Cámara no habría analizado en su pronunciamiento "el objeto central del litigio, que era el tema de la seguridad, sino que utiliza otro argumento —falta de habilitación— para revocar el pronunciamiento del juez de grado". En estos términos, se encontraría violentado el derecho de defensa, por una violación al principio de congruencia por parte del tribunal a quo.

8. Para referirse a esta cuestión, conviene destacar que el objeto de la presente acción de amparo —desde un principio—, debe estar encaminado a determinar si el acto administrativo atacado es o no arbitrario o presenta una ilegalidad manifiesta.

Como ya se adelantara, pienso que desde el comienzo el error de la actora consistió en interpretar que la denegatoria al pedido de levantamiento de la clausura sólo se encontraba motivada en las aludidas razones de seguridad en materia de prevención de incendios. Asimismo, resulta oportuno recordar que, desde su primera presentación, fue la misma parte actora quien afirmó que contaba con un permiso que no la obligaba a tener supeditada la habilitación de sus locales a los recaudos exigidos por el GCBA y que, en su concepto, le otorgaba una suerte de derecho adquirido que no era susceptible de ser revocado o modificado.

A partir de este encuadre, considero que, forzosamente, para decidir si asistía razón al amparista, se debía considerar todo aquello que la Dirección General de Habilitaciones y Verificaciones había expresado tanto en la Disposición n° 3519 como en la Disposición n° 3606.

            En cuanto al tema de la situación habilitante, el GCBA al momento del inicio del amparo todavía no se había expedido —al menos formalmente— sobre el particular, de allí que el Poder Judicial en este proceso, no se encontraba posibilitado para sustituir a la Administración y determinar qué tipo de habilitación corresponde o si la habilitación existente es válida, nula o no se ajusta a la actividad que se desarrolla.

Por su parte el GCBA, desde su primera presentación en el expediente, alegó que la actora necesitaba una habilitación determinada para explotar los locales y no se encontraba autorizada para desarrollar su actividad hasta obtenerla (fs. 78/86). Ese argumento es el que, eventualmente, expresado en un acto administrativo, podría originar algún tipo de cuestionamiento referido a la validez y alcance de las habilitaciones de acuerdo al lugar en donde se encuentran emplazados los locales y explotación que se pretende realizar.

 En esta línea de razonamiento, si se considera que en la disposición atacada por la acción de amparo (n° 3606), el GCBA condicionó expresamente el levantamiento de la clausura a la "previa verificación de las condiciones de funcionamiento de los locales tratados", circunscribir el objeto del proceso al examen de aspectos relacionados con la prevención de incendios pareciera, a mi entender, otro equívoco.

 En resumen, es necesario ceñir el objeto del proceso a la naturaleza y alcances del acto administrativo que se cuestiona. Entiendo que de dicho análisis, se desprende que el tema de las habilitaciones estaba siendo o iba a ser considerado por la Dirección de Verificaciones y que al momento del inicio de la acción todavía no se había pronunciado sobre el particular.

9.  Ahora bien,  ¿resultaba legítimo que el GCBA en el acto cuestionado supeditara el levantamiento de la clausura a la previa verificación de las "condiciones de funcionamiento" de los locales? Entiendo que la respuesta debe ser afirmativa, ya que la justicia correccional así lo había determinado.

En este sentido, la "Plancheta de Habilitación" obrante a fs. 8, consigna que "las actividades servicios de alimentación general, bar, confitería, salón restaurante, quiosco, helados y salón de fiestas socio culturales deberán ser realizadas para uso exclusivo de socios e invitados de la institución y siempre que se acceda a través del club y no tengan acceso directo desde la vía pública".

En primer término, corresponde remitir en este aspecto a las afirmaciones efectuadas por la señora juez de la justicia correccional, que fueran transcriptas en el segundo párrafo del punto 3 de este voto. Parece evidente, por lo menos a mi entender,  que la magistrada mediante el oficio cursado al Jefe de Gobierno, advirtió que la actividad desarrollada por el amparista no se enmarcaría en los términos de la habilitación oportunamente otorgada, desde que se trataba de discotecas con acceso directo a la vía pública y abiertas al público en general.

En mi concepto, como ya se indicara, también resulta claro que la Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones en el acto administrativo reputado ilegítimo, supeditó el levantamiento de la clausura (impuesta por el poder judicial) no sólo al cumplimiento del mentado Sistema de Prevención contra Incendios, sino a "la previa verificación de las condiciones de funcionamiento de los locales tratados" (Art. 1° de la Disposición 3606/01 – el destacado no obra en el original).

Por lo demás, la misma inteligencia corresponde otorgar a lo expresado en el caso por la Administración con anterioridad, en la Disposición n° 3519/01, mediante la cual autorizó por treinta (30) días el retiro de las fajas de clausura para realizar modificaciones a los locales. En efecto, en su art. 1° se dispuso dicha medida "a los efectos de adecuarlo a las reglamentaciones vigentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en lo referente a las condiciones de higiene, seguridad, funcionamiento y situación habilitante de los mismos" (el destacado es añadido).

10. Por consiguiente, el argumento que señala que la Cámara se excedió en su pronunciamiento es acertado pues la evaluación de la situación habilitante de los locales corresponde que sea efectuada por la autoridad administrativa. A mayor abundamiento, este apartamiento de los términos en que se planteó la litis, además de afectar el derecho de defensa del amparista, incluso, podría significar una indebida intromisión en la esfera de atribuciones propia de la rama ejecutiva del GCBA.

Sin embargo, este defecto de la sentencia no implica que la petición del amparista pueda ser satisfecha.

La evaluación de la "situación habilitante" de los locales comprende, además de los aspectos relacionados con la prevención de incendios, la verificación de sus "condiciones de funcionamiento". Pienso que una de esas condiciones de funcionamiento a verificar es, precisamente, que el local desarrolle la actividad para la cual se encuentra habilitado legalmente. Pero dicha tarea no puede ser llevada a cabo por el tribunal en este proceso. Es por ello que el  a quo se apartó en su decisorio de los términos en que se había presentado el conflicto, a partir de los términos del acto administrativo cuestionado.

11. Si se contaba con una habilitación para desarrollar una determinada explotación y se constató (en este caso, ni siquiera la misma Administración es la que advierte la irregularidad, sino que lo hace un juez) que los locales presentaban deficiencias en materia de seguridad y que además se utilizarían para otra actividad diversa a la permitida, el mantenimiento de la clausura preventiva hasta la verificación de que los locales reúnen todas las condiciones necesarias para ser habilitados nuevamente, parece justificado y, en consecuencia, el acto administrativo que deniega su levantamiento no resulta arbitrario sino razonable.

12. En conclusión, a la clausura preventiva impuesta por el poder judicial, efectuada por una magistrada que corroboró que existía peligro para las personas y los bienes en los locales de referencia, siguió un acto administrativo que permitía efectuar mejoras al local para evaluar una posterior posibilidad de habilitación.

Ante el pedido de levantamiento de dicha clausura —efectuada por el poder judicial—, el GCBA, razonablemente, expresó que ello no correspondía hasta tanto se constataran las "condiciones de funcionamiento" de los referidos locales. Esta argumentación, encuentra respaldo en la rogatoria cursada por la justicia correccional. Nada hay de arbitrario en esta conducta si se tiene en consideración que la señora juez que dispuso la clausura, si bien expresó que no le interesaba mantenerla "en función de la investigación que realiza(ba)", no resolvió levantarla sino que, por el contrario, expresó que la autoridad administrativa debía adoptar los recaudos que se estimaran necesarios para determinar si habían desaparecido las causales que la motivaran para, eventualmente, disponer las habilitaciones que pudieran corresponder (ver fs. 12/12 vuelta).

Si la actora entendía que esta medida resultaba irrazonable, debió cuestionar las decisiones adoptadas por la justicia correccional, que fue la que en definitiva impuso la clausura y defirió a la autoridad administrativa la evaluación de las condiciones bajo las cuales podrían habilitarse en el futuro los locales en cuestión.

Si desde otra óptica, el amparista consideraba que la demora por parte del GCBA en verificar las condiciones de funcionamiento era excesiva y por lo tanto, arbitraria o irrazonable, debió realizar un planteo en este sentido, es decir, orientado a que la Dirección de Verificaciones subsane la omisión.

 13. En consecuencia, del contenido de las piezas que se han reseñado, se deduce que todo lo relacionado con la habilitación de los locales es un aspecto que deberá ser evaluado por la Administración y no puede ser objeto de análisis en este estado, desde que las condiciones de funcionamiento de los locales —en un sentido amplio—, estaban siendo objeto de tratamiento y evaluadas en sede administrativa a partir de la intervención de la justicia correccional, es decir, en forma legítima y justificada.

Así se desprende de los términos de la disposición cuestionada por el amparista.

Ello conlleva a estimar el argumento de la actora, en el sentido de que la Cámara se excedió en su pronunciamiento, pero a desestimarlo en cuanto a que el GCBA había supeditado el levantamiento de la clausura preventiva sólo al cumplimiento de exigencias en materia de prevención de incendios.

Tampoco se advierte que el comportamiento del GCBA pueda ser reputado ilegítimo toda vez que, como se dijo, su actuación tuvo fundamento y origen en una directiva formulada por un juez.

14. Por todo lo expuesto, considero que el acto administrativo atacado no presenta vicios ostensibles que permitan concluir que se encuentra afectado de ilegalidad manifiesta. Como ya se expresara, la sola ausencia de este presupuesto —establecido en el art. 14 de la CCBA—, determina que la presente acción de amparo deba ser rechazada.

Voto, por tanto, por la admisibilidad formal y sustancial del recurso de queja y por el rechazo del amparo, todo ello en mérito a los fundamentos hasta aquí vertidos —diversos a los que se brindaran en la sentencia de la Cámara—, y con el alcance que aquí se ha precisado.

El juez Guillermo A. Muñoz dijo:

I. El recurso de queja fue planteado en tiempo y forma. Además, por los fundamentos expuestos por el juez Casás en el segundo párrafo del punto 1 de su voto, el recurrente ha planteado de manera adecuada un caso constitucional, en los términos de la ley 402, art. 27.

Corresponde, por ende, hacer lugar a la queja y resolver el recurso de inconstitucionalidad deducido.

II. Como consecuencia de un pedido del Fiscal José M. Compagnoli, la jueza María Susana Nocetti de Angeleri, titular del juzgado ordenó el allanamiento de tres locales instalados en el predio del Club Atlético Defensores de Belgrano.  Luego de esa diligencia, practicada el 14 de agosto de 2001, se dispuso su clausura.

Días después, el mencionado tribunal consideró que "las clausuras dispuestas carecían de interés... en función  de la investigación que se realiza", y puso las actuaciones en conocimiento del Sr. Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, con el fin de que la autoridad administrativa adopte los recaudos que estime necesarios.

La Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones, mediante la Disposición 3519/01 dictada el 27 de agosto de 2001, autorizó "el retiro de las fajas de clausura" impuestas en los tres locales,  "a los efectos de adecuarlos a las reglamentaciones vigentes del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en lo referente a las condiciones de higiene, seguridad, funcionamiento y situación habilitante de los mismos".

En la Disposición nº 3606 del 30 de agosto de 2001, la misma autoridad rechazó un pedido de levantamiento de la clausura que había formulado la institución afectada, respecto de los locales "Millenium" y "Scape"...hasta tanto se obtengan los planos conforme a obra del sistema de Prevención Contra Incendios..., y los certificados de ensayo de materiales..."

El mismo día, y por Disposición nº 3604/01 se procedió a la clausura  del local denominado "Kilómetro 20", por carecer de la correspondiente habilitación, dejándose sin efecto los alcances de la Disposición nº 3519/01 que autorizaba el retiro de las fajas de clausura.

III. Contra lo dispuesto en la Disposición 3606/01 el Club Defensores de Belgrano interpuso recurso de amparo alegando, en lo esencial y para lo que ahora importa, que la Dirección General de Verificaciones y Habilitaciones, en lugar de inspeccionar los locales para verificar si se había cumplido con los requerimientos efectuados mediante Resolución 3519/01, buscó otro pretexto para mantener la clausura exigiendo el cumplimiento de un requisito que no corresponde a la habilitación oportunamente otorgada (E 4).

Requerido el informe de ley la Procuración de la Ciudad pidió el rechazo del amparo sobre la base de  dos argumentos principales: a) que la clausura había sido dispuesta por la justicia correccional por lo cual las autoridades de la Ciudad no hacían mas que ejecutar la manda judicial, b) que el club actor no cuenta con habilitación para la explotación de Locales de Baile "Clase C".

La sentencia de Primera Instancia, luego de ceñir adecuadamente el objeto del proceso a la naturaleza y alcances del acto administrativo que en él se cuestiona, acogió parcialmente el pedido y dispuso el levantamiento de la clausura "facultando la explotación por el  club de dichos locales en el marco de la habilitación que posee". Aclaró, también,  que lo así resuelto no afecta las facultades que en materia de poder de policía y en materia de habilitaciones posee la Ciudad.

La sentencia de Cámara revocó lo decidido.

Para asÍ resolver se basó en dos fundamentos principales que encierran graves equívocos.

En primer lugar incursiona directamente en el tema de la naturaleza de las habilitaciones necesarias para actuar como club de baile, cuestión totalmente ajena a la litis. Al así actuar incluye a la Resolución 3606/01 entre los actos que, a su juicio, admitieron durante años la explotación en el predio del club de tres locales  bailables en contravención a las normas de urbanismo y habilitación vigente. Se trataría, pues, de un acto ilegal.

En segundo lugar afirma que la tolerancia ilegal que las autoridades administrativas mostraron en los últimos años no es prueba ni fuente de derecho alguno en cabeza del actor.

IV. Teniendo en cuenta la forma singular y atípica en que este proceso discurrió es conveniente precisar, ante todo,  las cuestiones de hecho cuya existencia está reconocida por ambas partes.

En primer lugar, no se discute que el Club actor está debidamente habilitado para actuar en ese carácter. En segundo término tampoco ha dado lugar a una oposición seria la afirmación de la actora respecto a que los requisitos que se le exigieron como condición para el levantamiento de la clausura son propios de otro tipo de habilitación.

Tanto la habilitación conferida como las exigencias contenidas en la Resolución 3606/2001 dictado en el marco de esa habilitación son actos administrativos. El primero amplió la esfera jurídica de la actora a partir del momento en que adquirió eficacia.

Es que, luego de notificados, los actos de la administración operan como títulos de los derechos que esos reconocen. Por lo tanto, se independizan provisoriamente de la cobertura legal que los protege la cual sólo vuelve a adquirir relevancia de cara a su eventual revocación o anulación, momento en el cuál la validez o invalidez del título en el cual el acto consiste emergerá de su contraste con las normas legales o reglamentarias que le sirvieron de sustento.

Este funcionamiento no es antojadizo. Fluye como consecuencia de la presunción de legalidad y de la ejecutoriedad de los actos administrativos consagrada en el art. 12 de la ley de procedimientos administrativos.

V. Resulta claro, pues, el acto de habilitación emanado de las autoridades de la Ciudad amplió la esfera jurídica de la actora y generó su derecho a actuar dentro de los márgenes de esa habilitación. También surge claro que la clausura por incumplimiento de requisitos que trascienden los límites de la habilitación conferida es ilegal.

A partir de un salto conceptual y procesal inadmisible, la sentencia apelada consideró que resultando ilegal el acto de habilitación otorgado al club y las inspecciones y clausuras dictadas en su consecuencia entre las cuales cita el acto cuestionado en este pleito, ninguno de ellos puede constituirse en fuente de derechos pues los actos irregulares jamás pueden operar como fuente de derechos.

Tales afirmaciones me parecen insostenibles.

La primera porque desplaza el objeto de la pretensión deducida en este juicio a cuestiones totalmente ajenas a la litis como es la de la validez o invalidez del acto de habilitación. La segunda porque según el ordenamiento vigente los actos administrativos se presumen legítimos, producen todos sus efectos y deben cumplirse por la Administración y por los administrados hasta tanto no sean revocados o anulados según corresponda.

En el caso, no consta ni las partes alegan que la Administración haya revocado la habilitación oportunamente conferida al Club Defensores de Belgrano. El actor no la cuestiona en su demanda, y como es natural en virtud de la naturaleza de este juicio tampoco puede hacerlo la demandada. Menos aún los jueces de oficio.

En mérito a lo expuesto voto porque se revoque la sentencia apelada y se confirme la de primera instancia en cuanto ordena el levantamiento de la clausura y faculta al Club Atlético Defensores de Belgrano y faculta a seguir actuando en el marco de la habilitación que posee.

La solución que propicio no enerva ni obstaculiza  las facultades de           la Administración para verificar si la actividad de la actora se realiza dentro del marco admitido por la habilitación que posee. Si así no fuera, el Gobierno de la Ciudad cuenta con las facultades suficientes para adoptar las medidas que considere más oportunas.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:

1.      El recurso de queja (fs. 76/86) fue deducido en tiempo y reúne los requisitos mínimos para su tratamiento (art. 33, LPTSJ). También debe admitirse el recurso de inconstitucionalidad no concedido por la Sala II de la CCAyT (fs. 72), pues los agravios articulados por el recurrente logran plantear un caso constitucional en los términos del art. 27 de la LPT.

2.      Adhiero a la solución propuesta por el juez Guillermo A. Muñoz, comparto los argumentos que expone en los apartados II, III, y V y, en lo demás, voto como sigue.

3.      Estamos en presencia de un expediente complejo, por razones diversas: a) la actuación de la administración que motivara la acción judicial, b) el modo en que el amparista presentara su situación, c) las presentaciones de la Ciudad en la causa, d) las diversas contingencias del proceso y finalmente la sentencia de Cámara.

4.      En la causa existen algunos hechos no controvertidos —como también lo señala el juez Muñoz— que sostienen la solución que propicio, por ejemplo, el reconocimiento de la actora de que solo cuenta con habilitación para funcionar como club social y deportivo. Esta circunstancia y las que expongo mas abajo revelan que la Cámara ha excedido sus atribuciones al dictar la sentencia cuya revocatoria propongo.

5.      El amparo fue iniciado contra un acto de la administración —la Disposición 3606/DGVH/01 del 30/8/01— que dispuso no hacer lugar al levantamiento de clausura solicitado por el actor. En el proceso, el amparista pretende discutir  ese acto y sus antecedentes administrativos.

La actora, aunque de manera dispersa, logra plantear un caso constitucional, en cuanto se agravia de la sentencia de la Cámara que incorpora cuestiones en función de las cuales revoca la decisión de primera instancia, y respecto de  las que no ha podido defenderse.

La alteración del marco decisorio, que estaba definido por el acto administrativo impugnado, viola el derecho de defensa. Efectivamente, los argumentos utilizados para revocar la sentencia de primera instancia          —introducidos en el informe por el GCBA— aun cuando, de manera parcial, se plantearon ante el juez de primera instancia, no fueron el fundamento del acto impugnado y, en este sentido, no debieron ser considerados en el amparo. En este punto me parece que fue correcto lo que hizo el juez de primera instancia al aclarar el objeto del proceso y, por otro lado, al hacerse cargo —elípticamente— en la parte dispositiva del decisorio de ese elemento extraño.

6.      Por ello, sólo es parcialmente exacta la afirmación del apelante en cuanto a que la Cámara consideró cuestiones no alegadas en primera instancia. Pero es correcto y significativo señalar que esos elementos que la alzada toma en cuenta —a diferencia de primera instancia— son  ajenos al acto administrativo que define el objeto del proceso, y van mas allá que las defensas deducidas por el Gobierno. Es más, la Sala II de la Cámara usa como argumento excluyente para revocar la sentencia de primera instancia, el de la imposibilidad legal del Club de obtener la habilitación para local de baile clase C por la categorización urbana de la zona en la que esta ubicado el predio, lo cual no había sido ni siquiera mencionado por la Ciudad en el juicio ni menos aún en la resolución administrativa cuestionada.

Obsérvese que, como ya dije, la alegación del Gobierno había sido  desestimada por el juez de primera instancia en audiencia y en el fallo, porque la falta de habilitación no guardaba relación de conexidad con la pretensión del amparista centrada en poner en crisis los fundamentos relativos a las medidas de seguridad de la Disposición 3606/DGVH/01 del 30/8/01 y no a la totalidad de los alcances o modalidades de su relación jurídica con la Administración.

Esa defensa había sido desestimada en el fallo de primera instancia, me parece que adecuadamente ya que la falta de habilitación no guardaba relación de conexidad con la pretensión del amparista centrada en poner en crisis los fundamentos de la Disposición 3606/DGVH/01 del 30/8/0.

7.      La sentencia de la Sala II viola el principio de congruencia en tanto altera el sentido del amparo, que ataca requisitos esenciales (conf. art. 7, ley de procedimiento) de un específico y concreto acto administrativo por considerar que lesiona, restringe, altera o amenaza con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías constitucionales (conf. art. 14, CCBA).

En el marco definido por el accionante no es viable —como se hizo— dar curso a una verdadera pretensión autónoma de la Ciudad contra el amparado. En primer lugar, porque el amparo no prevé la reconvención. En segundo lugar, porque la  vía escogida no habilita a la demandada a realizar en un proceso judicial lo que no hizo como poder administrador ni  al poder judicial a subsanar la omisión. En tercer lugar porque tampoco se trata de una excepción o de una defensa que incidan sobre la admisibilidad de la pretensión o sobre el derecho autoafirmado en el amparo.

8.      El problema más grave de la sentencia de Cámara es que no decide acerca de la legitimidad o ilegitimidad de una sanción dispuesta por la Administración, sino que aplica una sanción propia de la esfera de actuación del poder administrador (la clausura por falta de habilitación), que no fue ordenada por la Ciudad en el acto cuestionado, ni fue precedida por un procedimiento que específicamente se refiera a ella.

No es posible aceptar, aún como hipótesis, que por vía de hechos sobrevinientes (conf. art. 145, inciso 9, último párrafo, CCAyT) elementos ajenos al objeto de la pretensión, circunscripta a discutir un acto determinado en el tiempo y en el espacio y no todas aquellas posibles causas por las cuales la administración puede dictar otros actos, por otras causas, en ejercicio de su indiscutido poder de policía. En este punto el juez de primera instancia ya había destacado que dicta su sentencia sin perjuicio del ejercicio eventual del poder de policía en materia de habilitación, conforme a las normas vigentes, que es competencia del Gobierno de la Ciudad.

9.       Por las razones reseñadas más arriba voto por revocar el fallo de Cámara y confirmar la sentencia de primera instancia con iguales limitaciones que ésta contiene. Es decir, la actora podrá continuar realizando las actividades permitidas según la autorización de que dispone. Quiero enfatizar —como dice el juez Muñoz— que "la solución que propicio no enerve ni obstaculiza las facultades de la administración para verificar si la actividad de la actora se realiza dentro del marco admitido por la habilitación que posee. Si así no fuera, el Gobierno de la Ciudad cuenta con las facultades suficientes para adoptar las medidas que considere oportunas".

Por ello, oído el Fiscal General Adjunto, como resultado de la votación que antecede y por mayoría,

el Tribunal Superior de Justicia

resuelve:

1º) Hacer lugar a la queja planteada por el Club Defensores de Belgrano.

2º) Rechazar el recurso de inconstitucionalidad y confirmar la sentencia de la Cámara en cuanto no hace lugar a la acción de amparo.

3º) Mandar se registre, se notifique, se devuelva el expediente principal con copia de esta sentencia y se archive.

Fdo.: Dr. Guillermo A. Muñoz (Presidente), Dra. Alicia E. Ruíz (Vicepresidenta), dr. Julio B. J. Maier (Juez), Dr. José O. Casás (Juez), Dra. Ana María Conde (Jueza).