Fallo

Expte. nº 1253/01: "Gagnotti, Santiago Juan c/ Gobierno de la Ciudad —Dirección de Educación Vial y Licencias s/ amparo (art. 14, CCABA) s/ recurso de inconstitucionalidad concedido"

Buenos Aires,       14     de febrero de 2002

Visto: el expediente indicado en el epígrafe,

resulta:

   1. El Director General de Educación Vial y Licencias le denegó al Sr. Gagnotti la habilitación de conductor profesional solicitada, clase D 2, conforme lo dispuesto por el art. 20 del dec. 779-PEN-95, que reglamenta la ley 24.449 (fs. 59). Ante dicha decisión interpuso acción de amparo, con el patrocinio de la Defensoría del Ministerio Público de la Ciudad (fs. 13/24).

   La jueza de primera instancia declaró la inconstitucionalidad del art. 20, inc. 6 del dec. 779-PEN e hizo lugar al amparo (fs. 176/180), decisión que fue revocada por la Sala 1 de la Cámara (fs. 220/223). Según la sentencia de Cámara, dado que la licencia solicitada habilita el manejo de vehículos destinados al transporte de pasajeros y que en ellos pueden viajar menores, resulta de aplicación el inc. 5 del art. 20 del dec. 779/95, por el cual deben denegarse las solicitudes de licencia para conducir transportes de escolares o niños si el solicitante registra los antecedentes penales allí indicados.

   Frente a dicha decisión, el amparista interpuso recurso de inconstitucionalidad (228/241), que fue concedido por la Cámara, salvo en lo relativo a la arbitrariedad de la sentencia (fs. 250/251).

   Al sintetizar el caso constitucional planteado (fs. 229 vuelta/230 vuelta) el recurrente afirma que la sentencia se fundamenta en una errónea interpretación de los arts. 16 y 20 de la ley 24.449 y de los inc. 5 y 6 del art. 20 del dec. 779/95, afectándose los derechos a trabajar y el principio de legalidad consagrados por los arts. 14, 14 bis y 18, CN. Sostiene que la sentencia recurrida está influida por ideas peligrosistas, expresamente prohibidas por el art. 13, CCBA. Alega que el art. 20, ley 24.449, es inconstitucional, en los términos del art. 76, CN. Y agrega, en fin, que en el caso no sólo se verifica la inconstitucionalidad de las normas legales y reglamentarias antes mencionadas, sino también la de la interpretación que de ellas efectúa la Cámara.

   El Fiscal General, en su dictamen, postula el rechazo del recurso, pues él fue a su criterio mal concedido (fs. 258/260).

Fundamentos:

   1. La ley 24.449 enumera, en su art. 16, las clases de licencia para conducir automotores. En la clase D se incluyen "los destinados al servicio del transporte de pasajeros, emergencia, seguridad y los de la clase B o C, según el caso". La clase B incluye los "automóviles y camionetas con acoplado de hasta 750 kilogramos de peso o casa rodante" y la clase C los "caminones sin acoplado y los comprendidos en la clase B".

   A su vez, el propio art. 16, "in fine", especifica que "La edad del titular, la diferencia de tamaño del automotor o el aditamento de remolque determinan la subdivisión reglamentaria de las distintas clases de licencia".

   De acuerdo al art. 20, primer párrafo, los titulares de las clases C, D y E tienen el carácter de conductores profesionales. El cuarto párrafo del art. 20 dispone: "Para otorgar la licencia clase D, se requerirán al Registro Nacional de reincidencia y Estadísticas Criminal y Carcelaria, los antecedentes del solicitante, denegándose la habilitación en los casos en que la reglamentación determine", mientras que su quinto párrafo establece: "A los conductores de vehículos para transporte de escolares o menores de catorce años, sustancias peligrosas y maquinaria especial se les requerirán los requisitos específicos correspondientes".

   El art. 16 del dec. 779/95, en base a lo dispuesto por el art. 16 "in fine" de la ley, divide a la clase D en dos subclases, D1 y D2. La clase D1 comprende a los "automotores de servicio de transporte de pasajeros de hasta 8 plazas y los comprendidos en la clase B1" (esta última incluye a los automóviles, camionetas y casas rodantes motorizadas de hasta 3.500 kg. de peso total), en tanto que la clase D2 incluye a los "vehículos del servicio de transporte de más de 8 pasajeros y los de las clases B, C y D1". En su último párrafo, el art. 16, dec. 779/95, dispone que para los servicios de urgencia, emergencia y similares deberá controlarse especialmente el equilibrio emocional y el óptimo estado psico-físico del solicitante.

   El art. 20 del dec. 779/95 contiene un listado de disposiciones que reglamentan las licencias de carácter profesional: en su inc. 4 dispone que los conductores de vehículos de transporte de sustancias peligrosas deben contar con la licencia habilitante de acuerdo a lo normado por la ley 24.051 y las normas reglamentarias dictadas por la Secretaria de Transporte, mientras que el inc. e establece lo siguiente: "Debe denegarse la habilitación de clase D para servicio de transporte de escolares y niños cuando el solicitante tenga antecedentes penales relacionados con delitos con automotores, en circulación, contra la honestidad, la libertad o integridad de las personas, o que a criterio de la autoridad concedente pudiera resultar peligroso para la integridad física o moral de los menores".

   El antes transcripto inciso e. sugiere que la clase D, además de subdividirse en las subclases D1 y D2, conforme lo efectúa el art. 16, dec. 779/95, también es susceptible de otras clasificaciones, que se superponen a la anterior y para cuyas "subclases" se exigen recaudos especiales. Así sucede para la "subclases" de "transporte de escolares o niños", "servicios de urgencia, emergencia o similares", o "transporte de sustancias peligrosas".

   Es ésta consideración la que torna comprensible la redacción del inc. 6 del art. 20, dec. 779/95, en cuanto dispone que "Para las restantes subclases de la clase D la autoridad jurisdiccional establecerá los antecedentes que imposibiliten la obtención de la habilitación, excepto cuando el servicio de rehabilitación oficial garantice la recuperación y readaptación del solicitante".

   El art. 20 examinado no se está refiriendo a la subdivisión de la clase D en las subclases D1 y D2, sino que supone otras categorizaciones, "otras subclases", para alguna de las cuales especifica mayores exigencias (tal el caso del "transporte escolar o de niños"), mientras que para otras difiere ese especificación a las jurisdicciones locales que eventualmente adhieran al régimen creado. Tal el caso de los antecedentes penales: cada jurisdicción fijará, de acuerdo a los criterios que estime adecuados, qué tipo de antecedentes penales impedirán obtener una licencia para las "restantes" subclases de la clase D. El término "restantes", en el contexto sistemático del decreto, no se refiere más que a las eventuales subclases de la clase D que quedan luego de sustraer la mencionada en el inciso anterior: vehículos de transporte escolar.

   2. De lo anterior se desprende que el dec. 779/95 sólo restringe el otorgamiento de una licencia profesional en caso de registrar ciertos antecedentes penales para la subclase "transporte de escolares o niños". Para las demás subclases de la clase D es potestad de cada jurisdicción que adhiera a la ley establecer, en caso de considerarlo pertinente, qué antecedentes penales impedirían obtener la licencia profesional.

   En el ámbito de la Ciudad, al menos hasta el presente, no se ha juzgado adecuado restringir el otorgamiento de licencias profesionales por registrar antecedentes penales. Una razonable lectura del inc. 6, art. 20, dec. 779/95 sólo puede concluir afirmando que las autoridades jurisdiccionales deben establecer de forma general cuáles son los antecedentes que imposibilitarían obtener una habilitación.

   En estas condiciones, tanto la fundamentación originaria dada por la Admnistración, como la posteriormente desarrollada en la sentencia recurrida, implican una aplicación claramente inconstitucional del régimen de tránsito establecido por la ley 24.449 y el dec. 779/95.

   3. El acto administrativo que motivó el amparo intenta fundamentarse en la lisa y llana remisión al art. 20 del dec. 779/95 y en el eventual riesgo que los antecedentes del solicitante suponen para la integridad de las personas. Pero, por lo visto, el mencionado decreto no habilita a denegar sin más las licencias profesionales en caso de registrarse antecedentes. Es preciso que la jurisdicción local (en el caso: las autoridades de la Ciudad) establezca justamente qué antecedente inhabilita el otorgamiento de las licencias.

   En ausencia de una norma reglamentaria general previa que estableciera las condiciones para acceder a la licencia a la que se refiere el inciso 6, la Administración carecía de facultades para establecerlas por vía de la creación de una regla individual restrictiva, sustentada en una aplicación extensiva e irrazonable de lo previsto para la actividad indicada en el inciso 5, que el actor manifestara no tener la intención de practicar. No resulta admisible aplicar la analogía para restringir un derecho.

   4. En el caso particular aquí examinado se suma otra circunstancia que no puede obviarse, aunque sí es ignorada por el acto admnistrativo impugnado: el solicitante de la licencia clase D2 ya había obtenido de las propias autoridades de la Ciudad una licencia D1, donde incluso se evaluaron sus antecedentes penales, de ahí que sólo se otorgara la licencia por un año (fs. 60 y 86). Durante dicho período, conforme surge de la causa, no fue objeto de ninguna observación que pudiera vincularse con sus antecedentes y, además, no registró faltas de tránsito (fs. 103). A ello cabe agregar que la diferencia entra las licencias D1 y D2 sólo consiste en la cantidad de pasajeros que puden transportarse: menos y más de ocho, respectivamente.

   Se ve, entonces, que los antecedentes penales que un año no fueron obstáculo para otorgar una licencia profesional, sí lo fueron al año siguiente, sin mayores fundamentos.

   El segundo acto resulta completamentee arbitrario y deja traslucir la concepción peligrosista antes indicada, circunstancia que lo convierte en una aplicación inconstitucional del dec. 779/95.

   5. Igual juicio merece el argumento expuesto en la sentencia recurrida, donde pretende justificarse la denegatoria de licencia en lo dispuesto por el inc. 5, art. 20, dec. 779/95.

   Este inciso, como ya se recordó, se refiere de manera particularizada a la subclase que comprende al "transporte de escolares y niños". Según la sentencia recurrida, dado que en el transporte público viajan niños, entonces le es aplicable este inciso.

   Como fue destacado al reseñarse el régimen legal y reglamentario, el dec. 779/95 distingue entre la subclase de transporte escolar y las "restantes subclases", cada una sujeta a previsiones diferentes: en el primer caso, el propio decreto indica qué antecedentes imposibilitan el otorgamiento de licencia, mientras que en el segundo caso se difiere la regulación a la jurisdicción local.

   Aplicar la regulación de una sublase a las restantes carece de justificación, ya que implica restringir el ejercicio de un derecho sin sustento jurídico alguno y de forma por cierto irrazonable.

   Cada subclase tiene sus características y, por ello, está sujeta a recaudos diferentes, donde el intérprete no puede traspasar los recaudos de una subclase a otra, máxime si por esta vía se restringe, como en el caso, el ejercicio del derecho a trabajar libremente. El traspaso efectuado, de generalizarse, conduce a resultados absurdos, ya que, en rigor, ningún tipo de licencia podría ser otorgada, pues en todo vehículo existe la posibilidad de que se transporten menores. Más allá de lo razonable, o no, de esta conclusión, no es tal el criterio que informa al régimen de tránsito.

   A todo ello cabe agregar que el recurrente expresamente aclara que no pretende una licencia para conducir vehículos de transporte escolar o de niños, sino "del resto de los vehículos de transporte de pasajeros" (fs. 235 vuelta).

   6. No es preciso detenerse en los argumentos constitucionales más genéricos planteados por el recurrente (la inconstitucionalidad de diversos aspectos del propio régimen de tránsito, ley 24.449 y dec. 779/95), pues tanto en el acto administrativo que denegó la licencia, como en la sentencia recurrida, se aplica de forma inconstitucional dicho régimen (en el primer caso el inc. 6, art. 20, dec. 779/95; en el segundo, el inc. 5 de dicho artículo), revelándose una actitud jurídica peligrosista que la Constitución local prohibe [art. 13, inc. 9, CCBA].

   Las restricciones que la autoridad jurisdiccional pueda establecer en el marco de lo normado en el citado inciso 6 deben ser claras, generales y razonables. Tales extremos no se verifican en este caso, en el que la Administración elaboró, indebidamente, una norma individual por la que también se afectó el principio de resocialización de la pena [arts. 18 CN; 5.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10.3 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos], afectando los derechos constitucionales invocados por el actor, con una solución disvaliosa para los intereses de la comunidad.

   7. Sin duda, lo dicho no cancela el deber de las autoridades de la Ciudad de asegurar la integridad física de las personas en lo que hace, entre otros aspectos, a la regulación del transporte público. Pero ello debe realizarse, a diferencia de la situación que testimonia esta causa, de forma razonable y conforme al derecho vigente.

   Por ello, y oído el Ministerio Público Fiscal,

el Tribunal Superior de Justicia

resuelve

   1º) Hacer lugar al recurso de inconstitucionalidad planteado por el actor Santiago Juan Gagnotti y, en mérito a ello, revocar la sentencia de Cámara obrante a fs. 220/223.

   2º) Ordenar a la Dirección General de Educación Vial y Licencias del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires que, de verificarse el cumplimiento de los requisitos legales, otorgue al actor la licencia de conductor profesional clase D 2 por él solicitada.

   3º) Mandar se registre, notifique y archive.

Se deja constancia que los jueces Julio B. J. Maier y José O. Casás no firman la presente por encontrarse en uso de licencia.

Fdo.: Dr. Guillermo A. Muñoz (Presidente), Dra. Alicia E. Ruíz (Vicepresidenta), Dra. Ana María Conde (Jueza).