Fallo

Buenos Aires, 13 de marzo de 2006.

Vistos: los autos indicados en el epígrafe,

resulta:

1. El 5 de septiembre de 2005 el Sr. Director General de Control de Calidad Ambiental se presentó por nota nº 12.357 a la Fiscalía Contravencional nº 12 y solicitó que, por su intermedio, y "por aplicación del art. 80 del Código Contravencional (...) se meritúe la viabilidad de peticionar ante la autoridad jurisdiccional competente" la orden de allanamiento del inmueble sito en la calle Hernandarias nº 1317 de esta Ciudad "a los fines de velar por la integridad física de sus moradores, preservar sus bienes, higienizar la vivienda y posibilitar la efectiva realización de las acciones necesarias de saneamiento, control de plagas y desinfección" (fs. 1/vuelta, autos principales).
A ese efecto acompañó copia de la disposición nº 710/DGCCA/2005, del 5 de abril de 2005 (fs. 19/ vuelta, autos principales) —en la que se intimó al propietario del inmueble a desratizarlo e higienizarlo bajo apercibimiento de realizar esos trabajos por administración y a su costa—, y copias de otras actuaciones atinentes al trámite desarrollado hasta ese momento (actas de inspección del área de Control de Plagas dependiente de la Dirección General de Control de la Calidad Ambiental; intimaciones efectuadas; edictos publicados; constancias de dominio y titularidad y fotografías del lugar) (fs. 2 a 26, autos principales).

2. El 6 de septiembre de 2005, el Fiscal requerido, "en función de lo establecido por los arts. 1.3.4, 1.3.21 y 1.3.22" del Código de Faltas de la Ciudad, solicitó ante la Justicia Contravencional el allanamiento del predio con el objeto de realizar las "tareas tendientes a sanear, realizar un control de plagas y desinfección de la finca en mención" (fs. 27/vuelta, autos principales).

3. El 7 de septiembre de 2005, el señor juez en lo Contravencional y de Faltas n° 13 resolvió que no era competente. Consideró a ese efecto que el sub examine constituía "un caso típico" de competencia del fuero contencioso administrativo, de aquellos en los que "la Administración local, en uso del poder de policía que le es propio ... y luego de haber agotado las instancias administrativas, solicita la intervención judicial para poder concretarlo", y citó en su apoyo la jurisprudencia sentada por este Tribunal en "GCBA c/ Propietario u ocupante inmueble C. Arenal 4613 UF 1 y 3 s/ otras causas donde la Aut. Admin. es actora s/ conflicto de competencia", expte. n° 3416/04, resolución del 17 de noviembre de 2004.
No obstante lo argumentado, el señor juez decidió, de todas formas, librar la orden de allanamiento, en la medida que "la protección del interés que pretende tutelarse a través de la medida precautoria solicitada podría devenir abstracta si al tiempo transcurrido desde que se efectuara la denuncia (...) se le suma el que puede insumir una eventual contienda de competencia" (fs. 29/32 vuelta, autos principales).

4. Los días 8 y 9 de septiembre de 2005, conforme dan cuenta las actuaciones obrantes de fs. 43 a 76 de los autos principales, se efectuó el allanamiento y las tareas de saneamiento y desinfección del predio de mención.

5. El 12 de septiembre de 2005 el fiscal contravencional consintió la declaración de incompetencia (fs. 77, autos principales) y, posteriormente, la titular de la fiscalía contencioso administrativo y tributario nº 1 dictaminó a favor de la competencia del fuero que integra (fs. 79/80, autos principales).

6. El 19 de septiembre de 2005 el titular del Juzgado Contencioso Administrativo y Tributario nº 11 rechazó la atribución de competencia conferida. Consideró que no corresponde aplicar en autos la doctrina del fallo citado supra por diferir los sustentos fácticos, tanto porque el juez que previno —el contravencional, a diferencia del precedente— dictó la única medida solicitada por el Fiscal, como porque en esta oportunidad, "solo se hizo una denuncia ... el Director General de Control de Calidad Ambiental se limitó a poner en conocimiento de la situación al Fiscal en lo Contravencional y de Faltas, sin presentarse, constituir domicilio, pedir ser tenido por parte, designar patrocinante ni cumplir recaudo alguno de los exigidos para iniciar una acción contencioso administrativa" (fs. 81/vuelta, autos principales).

7. La señora Fiscal apeló la resolución de incompetencia (fs. 82 vuelta, autos principales) y la señora Fiscal ante la Cámara Contencioso Administrativo y Tributario desistió del recurso y propició la confirmación del decisorio recurrido por entender que "el objeto de las presentes actuaciones ya se encuentra cumplido" y que no se advierten efectos que queden pendientes (fs. 87/88, autos principales).

8. Devuelta la causa al juzgado de origen —y previo dictamen concordante del fiscal contravencional, a fs. 94 de los autos principales— el juez contravencional mantuvo en todos sus términos su declaración de incompetencia y mandó extraer testimonios y elevarlos a este Tribunal para dilucidar el conflicto negativo de competencia planteado (fs. 95 vuelta/ 96, autos principales)

9. El Fiscal General Adjunto, en su dictamen, con sustento en el antecedente del Tribunal ya citado, opinó que es competente el juzgado contencioso administrativo y tributario y, además, estimó que a ello no obstaba la circunstancia de que ya se hubiera efectuado el allanamiento y el saneamiento de la finca, en razón de que aun podrían existir cuestiones que resolver, atinentes al apercibimiento bajo el cual fue efectuada la intimación de la que da cuenta la Disposición n° 710/DGCCA/05 (fs. 38/39 vuelta).

Fundamentos:

El juez José Osvaldo Casás dijo:

1. La contienda negativa de competencia en examen es, sustancialmente, similar a la resuelta por el Tribunal en el precedente ya citado arriba —"GCBA c/ Propietario u ocupante inmueble C. Arenal 4613 UF 1 y 3 s/ otras causas donde la Aut. Admin. es actora s/ conflicto de competencia ", expte. n° 3416/04, resolución del 17 de noviembre de 2004— en la medida que se origina en un pedido de allanamiento efectuado por el Gobierno —la Dirección General Control de la Calidad Ambiental— para poder cumplir con el apercibimiento (ejecución de tareas de desratización e higienización por administración y a costa del propietario) formulado en la intimación de la que da cuenta la Disposición n° 710/DGCCA/2005 (ver fs. 19 y vta. del expediente acollarado).

Dijo el Tribunal en el antecedente aludido que "[c]orresponde atribuir la competencia para conocer en el caso al fuero en lo Contencioso Administrativo y Tributario pues la orden de allanamiento solicitada por el Gobierno tiene por finalidad ejecutar un acto administrativo, dictado en ejercicio de la actividad de policía que le es propia por atribución constitucional (cf. arts. 105, inciso 6º y 104, inc. 11, de la CCABA). Se trata de un supuesto en que no resulta admisible que la Administración ejecute el acto por sí y sin intervención judicial, de acuerdo con lo dispuesto por el art. 12, decreto nº 1510/97".

En razón de lo expuesto, la causa debe asignarse al Juzgado en lo Contencioso Administrativo y Tributario nº 11.

2. No es óbice a la conclusión señalada la argumentación desarrollada por el magistrado del fuero contencioso administrativo y tributario a fs. 26 y vta., atinente a las divergencias del "sustrato fáctico" de aquel y de este caso. En primer lugar, porque el juez que previno declaró su incompetencia, pero, aún así, razonablemente, dio curso al pedido de allanamiento en atención a "...que nos encontramos frente a una petición que más allá de haber no sido efectuada ante quien correspondía, se encuentra basada en razones de urgencia que resultan atendibles" (fs. 21) y que "...la protección del interés que pretende tutelarse a través de la medida precautoria solicitada podría devenir abstracta si al tiempo transcurrido desde que se efectuara la denuncia (...) se le suma el que puede insumir una eventual contienda de competencia" (fs. 21) (con lo cual no hizo más que ajustarse, concreta y diligentemente, a la regla  que consagra el art. 179, párrafos segundo y tercero, CCAyT).

En segundo lugar porque, aunque "la única medida solicitada" fue el allanamiento, como bien lo señala el señor Fiscal General Adjunto en su dictamen de fs. 38/39, podrían existir cuestiones pendientes a resolver resultantes del allanamiento, higienización de la vivienda, control de plagas y desratización realizados a costa del propietario, que no es del caso precisar por el Tribunal.

En tercer lugar, porque más allá de las formalidades de la presentación de la Dirección General Control de la Calidad Ambiental que dió origen a la cuestión (ver fs. 2), lo cierto es que el sub examine no versa sobre una denuncia, sino que contiene la descripción de la situación referida al inmueble de la calle Hernandarias nº 1317 y de los trámites seguidos hasta el momento —Disposición n° 710/DGCCA/205 incluida— para justificar una petición específica ante el señor fiscal en lo Contravencional: de "la orden de allanamiento del inmueble... a los fines de ... higienizar la vivienda y posibilitar la efectiva realización de las acciones necesarias de saneamiento, control de plagas y desinfección ...".

3. Por todo lo expresado, corresponde declarar la competencia del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario nº 11 y remitirle el expediente a sus efectos, y hacer saber lo decidido al  Juzgado de Primera Instancia en lo Contravencional y de Faltas nº 13.

Así lo voto

Los señores jueces  Ana María Conde y Luis Francisco Lozano dijeron:
Nos adherimos al voto del juez José Osvaldo Casás.

El juez Julio B. J. Maier dijo:
1. Quiero advertir acerca de la opinión que he dado al votar en la causa "Alberti, Solange Herminia c/ GCBA s/ amparo (art. 14, CCABA) s/ conflicto de competencia" (expte. n° 2128/03, resolución del 03/03/03), opinión que he reiterado en sentencias posteriores. Ella sólo acepta resolver las cuestiones de competencia entre tribunales de mérito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires como una cuestión menor, que no ha sido establecida para el Tribunal como competencia constitucional, y que éste sólo toma a su cargo por razones prácticas —básicamente, "(...) en homenaje a la necesidad de conceder a los ciudadanos un acceso verdadero a los órganos judiciales para plantear sus problemas, tengan o no tengan razón (...)" (cf. causa "Alberti", punto 1 de mi voto)—.

2. No resulta clara en la legislación local la división entre el Derecho de faltas, el  procedimiento administrativo sancionatorio y el ejercicio de poder de policía por parte de la Administración. Buscar un límite exacto, una línea divisoria que quizá no exista, pues es posible concebir cierta competencia compartida o genérica, y desperdiciar en ello tiempo y esfuerzo dignos de mejor tarea, me parece irracional. En este caso, con razón, el juez en lo contravencional y de faltas, ante el cual se solicitó una orden de allanamiento —por parte de la Administración (cf. fs. 1/1 vta., expediente principal) y de la fiscalía (cf. fs. 27/27 vta., autos principales)—, controló la razón del requerimiento, accedió a él (cf. fs. 29/32 vta., expediente principal) y, conforme a ello, el allanamiento solicitado fue llevado a cabo (cf. fs. 43/76, autos principales). Con esas actuaciones se agotó el pedido en cuestión, más allá del trámite administrativo o judicial que lo hecho o lo hallado en ese allanamiento, o lo supuesto por él provoque posteriormente. Será la Administración quien dicte los actos administrativos que ello supone o, por lo contrario, evite esa actividad.

3. Con todo ello quiero decir que la difícil cuestión a resolver en la legislación local acerca de quien tiene competencia judicial para intervenir en cuestiones reguladas por el Derecho de faltas, o por el Derecho administrativo sancionatorio, o bien, en caso de que la Administración pretenda ejercer su poder de policía, así como también el problema atinente a cuál es la línea divisoria entre las categorías mencionadas, aquí no se presentan. Me parece correcto que, más allá de toda controversia, la Administración se someta a la decisión judicial local para allanar una finca o morada por cualquier motivo, motivo que deberá ser analizado por el juez que previno, sin dilaciones o con carácter urgente —carácter que parece eliminar, en lo posible, todo conflicto de competencia—, como ha sucedido en el caso bajo análisis. Por lo demás, en procesos de naturaleza análoga (aunque con matices), el Tribunal ha convalidado el criterio propuesto en este voto (entre otros, "Dirección General de Higiene y Seguridad Alimentaria c/ Propietario local Av. Gral. Paz 10.634, 4° 406 s/ Aut. Adm. Actora —otros—" en Constitución y Justicia [Fallos del TSJ], t. III, p. 192 y ss.), así como también, por mi parte, he reiterado esta solución en el marco de procedimientos urgentes, como ser en la causa "Alberti" (ya citada). Resulta claro, entonces, que con la decisión del juez en lo contravencional y de faltas finaliza toda intervención del Poder Judicial local en el caso concreto que analizamos.

4. Por ello, voto por devolverle los autos al juez en lo contravencional y de faltas que previno, con el objeto de que él archive sus propias actuaciones destinadas a autorizar a la Administración a concretar el allanamiento pretendido.

La jueza Alicia E. C. Ruiz dijo:
1. Como ha quedado manifiesto en los "resulta", con motivo del ejercicio de actividad propia de la administración atinente a sus funciones de verificación y de control —en el caso mediante la intervención de la Dirección General Control de la Calidad Ambiental (y asimismo del área de Control de Plagas dependiente de ella)— se requirió a la justicia una orden de allanamiento de morada a los efectos ejecutar el apercibimiento ?realizado mediante Disposición n° 710/DGCCA/2005 y de hecho desoído por el propietario— de desratizarla e higienizarla.

2. Asimismo se destaca que al efectuar su pedido ante el fiscal contravencional, la Dirección General Control de la Calidad Ambiental lo fundó en el art. 80 del Código Contravencional, que tipifica la contravención de ensuciar bienes de propiedad pública o privada.
A su vez, el representante del Ministerio Público Fiscal, al canalizar el requerimiento ante el magistrado previniente lo fundamentó en "lo establecido por los arts. 1.3.4, 1.3.21 y 1.3.22" del Código de Faltas de la Ciudad, que tipifican en cabeza del titular o responsable de un establecimiento o inmueble, las respectivas faltas de producir olores que excedan la norma tolerancia, no mantenerlo en condiciones adecuadas de higiene y salubridad cuando, previamente emplazado, no efectúe los trabajos que correspondan, y no realizar las tareas de desinfecciones y desratización periódicas cuando se comprobare la existencia de roedores.

3. Por razones prácticas y jurídicas considero que en la solución de problemas de competencia como el analizado han de tenerse en cuenta diversas disposiciones legales: el artículo 12 de la LPA y los artículos 1° y 6 de la ley 1217 que regula el procedimiento de faltas de la Ciudad Autónoma.
Parece oportuno, en atención a que en otras causas el Tribunal optó por otras formas de resolución del conflicto, recordar lo ordenado por las normas mencionadas. El artículo 12 LPA dice: "Presunción de legitimidad y fuerza ejecutoria. El acto administrativo goza de presunción de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administración a ponerlo en práctica por sus propios medios, a menos que deba utilizarse la coacción contra la persona o bienes de los administrados, en cuyo caso será exigible la intervención judicial. Sólo podrá la administración utilizar la fuerza contra la persona o bienes del administrado, sin intervención judicial, cuando deba protegerse el dominio público, desalojarse o demolerse edificios que amenacen ruina, o tengan que incautarse bienes muebles peligrosos para la seguridad, salubridad o moralidad de la población o intervenir en la higienización de inmuebles. Los recursos que interpongan los administrados contra los actos administrativos no suspenderán su ejecución y efectos, salvo norma expresa que disponga lo contrario. Sin embargo, la Administración podrá, de oficio o a pedido de parte y mediante resolución fundada, suspender la ejecución por razones de interés público, cuando la ejecución del acto traiga aparejados mayores perjuicios que su suspensión o cuando  se alegare fundadamente una nulidad ostensible y absoluta".
A su vez, el artículo 1° de la ley 1217 expresa: "Competencia. Lo dispuesto en el presente título se aplica a todo procedimiento por el cual los organismos administrativos que controlan faltas en ejercicio del poder de policía verifiquen la comisión de una infracción contemplada en el Régimen de Faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires".
Por su parte, el párrafo primero del artículo 6 de la ley 1217 señala: "Requerimiento de auxilio de la fuerza pública. Los organismos administrativos que controlan faltas en ejercicio del poder de policía pueden requerir el auxilio de la fuerza pública y al solo efecto de asegurar el procedimiento administrativo de comprobación de la falta".
A partir del plexo precedentemente transcripto, es posible delinear un criterio de distribución de competencias relativamente objetivo, que proporciona un apreciable grado de certeza para resolver este caso y asuntos futuros similares, y que puede sintetizarse del siguiente modo:

a) Si la autoridad administrativa que solicita el allanamiento lo hace en ejercicio de facultades de verificación y control de faltas, la competencia es del Fuero Contravencional y de Faltas (Conf. art. 1 y 6, ley 1217). La justicia contravencional y faltas deberá analizar las atribuciones de la autoridad administrativa que formula la solicitud antes de dictar la orden de allanamiento.

b) Si la autoridad administrativa solicita el allanamiento para cumplir con una actividad o finalidad administrativa diferente al control de faltas, la competencia es contencioso-administrativa (Por ejemplo; realizar una mensura; asegurar una estructura; realizar tareas de mantenimiento de la iluminación pública para lo cual haya que ingresar a una propiedad privada; retirar cables o elementos que pasan por una propiedad privada o su espacio aéreo; analizar cimientos; establecer las condiciones históricas de un sitio o lugar a fin de preservarlo; realizar un estudio de impacto ambiental; etc.).

4. De conformidad con lo reseñado supra (puntos primero y segundo de mi voto), la competencia para entender en el caso corresponde entonces a la justicia contravencional, puesto que la actividad de la administración en el subjudice encuadra en el supuesto descripto en el apartado a) del punto anterior, a lo que debe agregarse que el hecho generador —la acumulación de residuos, la falta de higienización, etc.,—  verificado en relación a la finca de Hernandarias n° 1317— podría, asimismo, tratarse tanto de una contravención como de una falta.  

Por ello, voto por atribuir la competencia al juzgado Contravencional y de Faltas nº 13.

Por ello, por mayoría, y de conformidad con lo dictaminado por el señor Fiscal General Adjunto,

el Tribunal Superior de Justicia
resuelve:

1º. Declarar la competencia del Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario nº 11, donde, a los efectos que pudiere corresponder, quedará radicada la presente causa.

2º. Mandar se registre, se notifique al señor Fiscal General Adjunto, se ponga en conocimiento del titular del Juzgado de Primera Instancia en lo Contravencional y de Faltas nº 13 y se remita el proceso al Juzgado de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo y Tributario n° 11.

Firmado: Maier – Casás – Conde – Lozano -  Ruiz -