RESOLUCIÓN N° 92 - FG
Se establece como criterio de actuación aplicable la jurisdicción de la C.A.B.A. sobre bienes afectados a la jurisdicción federal que se encuentran en su territorio
Buenos Aires, 3 de octubre de 2007.
Visto la Actuación interna N° 506/07 de esta Fiscalía General, y
CONSIDERANDO:
-I-
Se inician las presentes actuaciones con motivo de la elevación a esta instancia de la Causa N° 24.368/07, en la que la Fiscalía en lo Contravencional y de Faltas N° 9 investiga la posible comisión de una infracción al art. 54 del Código Contravencional en la Dársena E, Puerto Nuevo, de esta ciudad.
De las copias que se extrajeron a dicho legajo -las actuaciones fueron devueltas a fin de que se prosiga con el trámite procesal respectivo- surge que se remitieron a la Fiscalía actuante las notas de la Administración General de Puertos (AGP) N° 428-AGP/07 (ref. Expediente N° 903-AGP/07) y 463-AGP/07 (ref. Expediente N° 3.831-AGP/07), esta última particularmente dirigida al magistrado a cargo de la investigación.
En dichas notas, el interventor de la aludida Sociedad del Estado, Sr. Luis Ángel Diez, señaló que la AGP tiene a su cargo la administración y explotación del Puerto de Buenos Aires, resultándole innegable -indicó- que el Estado Nacional ejerce sobre los predios asignados a tal fin, una jurisdicción que excluye la de la ciudad, al menos hasta tanto se proceda a la transformación o transferencia del puerto.
Es importante resaltar también que, según surge de las actuaciones referidas, al contactarse el personal de la Fiscalía con la División Penal Administrativa de la Prefectura Naval Argentina, con motivo de hacer saber que según una comunicación telefónica efectuada a dicha dependencia judicial, la contravención investigada continuaba cometiéndose, se "derivó" el llamado al señor Diez que "manifestó que ya se encontraba anoticiado de la situación y que iba a proceder conforme lo solicitado, imprimiéndole al trámite la mayor rapidez posible" (cfr. informe de fs. 10 vta.).
No obstante, tres días después de dicha comunicación, Diez firmó la citada Nota N° 463, en la que informa al fiscal que "rechaza todo accionar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que implique soslayar la jurisdicción y competencia que el Estado Nacional ejerce, por conducto de esta Sociedad del Estado en la zona portuaria".
Por último, es relevante relatar que en el trámite de la causa judicial en cuestión fue citado a atestiguar el Prefecto Principal de la División Penal Administrativa de la Prefectura Naval Argentina Héctor Daniel Vera, quien manifestó que en virtud de la citada Nota N° 428-AGP/07 "si o si tenemos que darle intervención a AGP" y por eso, en las medidas que les encomendara la justicia "procedimos de tal manera".
-II-
Expuestos los antecedentes del caso cabe señalar, en primera medida, que ninguna duda puede existir acerca de que la ciudad se extiende hasta el Río de la Plata -entre el Partido de Vicente López y el Riachuelo de Barracas-. Ese límite fluvial, ha sido el límite histórico de la ciudad, aun antes del dictado de la Ley Nacional N° 1.029, que la instituyó en Capital de la República y mantenido desde entonces -sin perjuicio de la adición de territorios hacia el norte hasta el límite actual-.
Por ello, no parece cuestionarse por parte de la AGP que el territorio sobre el que actualmente opera el Puerto de Buenos Aires se halla dentro del ámbito geográfico de la ciudad. De hecho, el interventor de dicha sociedad se limita a señalar como fundamento de la posición que se ha sintetizado "supra" que, en virtud de lo dispuesto por la Ley Nacional N° 24.093, la Sociedad del Estado que representa tiene a su cargo la administración y explotación de Puertos de Buenos Aires, "resultándo [le] innegable que el Estado Nacional ejerce jurisdicción sobre aquel".
Pero esa posición, sumada a que el señor interventor Luis Ángel Diez, concluye la nota dirigida al Fiscal actuante en las actuaciones de referencia indicando que "rechaza todo accionar del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires", evidencia que considera que la jurisdicción nacional sobre el Puerto de Buenos Aires es exclusiva y excluyente.
Ello sin dudas se apoya en un manifiesto yerro acerca de los alcances de las disposiciones legales en juego, tanto en lo relativo a la interpretación normativa que se efectúa de la cuestión jurisdiccional, como a la pretensión de arrogarse algún tipo de facultad para rechazar el accionar de la justicia, por encontrarse designado como interventor de una sociedad estatal.
En cuanto a lo primero, resulta suficiente con recordar el fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del precedente "Casino Estrella de la Fortuna s/allanamiento" (fallos T. 325 P. 766), para evidenciar el grosero error que supone la posición criticada (La doctrina sentada en dicho precedente fue mantenida recientemente por la C.S.J.N. en la causa G. 524. XLII, "Gallardo, Roberto Andrés titular Juzgado N° 2 en lo Contencioso Administrativo y Tributario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires s/ su presentación en autos: "Dr. Ricardo Monner Sanz c/Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y otros s/otros procesos incidentales", rta. el 10/4/07. En el mismo sentido, el Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se ha expedido "in re" "Centro Costa Salguero S.A. v. Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires s/amparo s/recurso de queja por denegación de recurso inconstitucionalidad" el 24/10/00, entre otros).
Allí el máximo tribunal, remitiéndose al Procurador General de la Nación, indicó que "en los establecimientos de utilidad pública de la Nación, sólo imperarán la jurisdicción y las leyes nacionales en lo afectado o inherente a esa utilidad nacional, para servir a objetivos expresamente encomendados al Gobierno federal por la Constitución y las leyes nacionales. En lo no comprendido en ese uso, las provincias mantendrán su jurisdicción o podrán ejercer los actos que de ésta se deriven, en tanto no interfieran directa o indirectamente en las actividades normales que tal utilidad nacional implique".
En lo particular, se destacó que "...Este principio de concurrencia de las jurisdicciones puede aplicarse también en el ámbito portuario, pues la Ley de Puertos N° 24.093, dispone en su artículo 21 que todos los puertos están sometidos a los controles de las autoridades nacionales, sin perjuicio de las competencias constitucionales locales".
Por si alguna duda pudiese quedar, se dijo también en ese precedente que "el régimen de Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, con facultades propias de legislación y jurisdicción, así como la cláusula de progreso económico y desarrollo humano (artículos 125 y 129 de la Constitución Nacional), conllevan necesariamente al establecimiento de un régimen comunal de contravenciones y faltas, en protección de la población. Actividad esta propia de cualquier régimen municipal, y hasta tal punto esencial, que sólo bajo su aseguramiento por parte de las provincias, el Gobierno Federal les garante a éstas el goce y ejercicio de sus instituciones (artículo 51 de la Constitución Nacional)".
"...Tal postura no menoscaba los intereses federales, suficientemente garantizados por la Ley N° 24.588, que en su artículo 21 establece que la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires".
Ha sido particularmente relevante lo que el Sr. Procurador General de la Nación, doctor Esteban Righi, dictaminara en el citado expediente "Gallardo", a cuyas consideraciones se remitiera la C.S.J.N. En dicha oportunidad, señaló tal como el alto tribunal había resuelto en reiteradas oportunidades, en inmuebles del dominio de la Nación "...resulta aplicable la doctrina que declara que la competencia del Estado Nacional queda limitada a la materia específica del establecimiento y la potestad regulatoria y el poder de policía de la autoridad local subsisten, en tanto su ejercicio no obstaculice directa o indirectamente el fin de utilidad nacional que le fue asignado (doctrina de Fallos: 240:311; 308:403 y 647; 314:1425; 315:751, entre otros). A ello debe agregarse que la regla para determinar si tal interferencia se produce, consiste en examinar si el ejercicio de la autoridad local menoscaba, encarece o dificulta la realización del interés nacional tenido en mira (Fallos: 302:1223 y doctrina de Fallos: 304:1381), aunque la pauta principal a tener en cuenta no es la incidencia - porque siempre incide- sino más bien la compatibilidad que exista entre aquel ejercicio y dicho interés (Fallos: 308:647)" (el subrayado del texto me pertenece).
Por ello, y dado que la Ley Nacional N° 24.093, en su art. 1°, se refiere exclusivamente a "Todos los aspectos vinculados a la habilitación, administración y operación de los puertos estatales y particulares existentes o a crearse en el territorio de la República", como que la Administración General de Puertos Sociedad del Estado, sólo "tiene por objeto la dirección, administración y explotación de los puertos comerciales de la República cuya gestión le haya sido confiada por el Poder Ejecutivo Nacional, y de las actividades anexas, accesorias y complementarias de estos fines, con ajuste a los principios y lineamientos fijados por la Política Portuaria Nacional" (Decreto Nacional 1.456/87, art. 5°), ninguna interferencia o confrontación de atribuciones entre el Estado Nacional y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires puede caber cuando ésta ejerce la jurisdicción que le ha sido conferida respecto de cuestiones ajenas a las estrictamente portuarias.
Por otra parte, recuérdese que "el Código Contravencional se aplica a las contravenciones que se cometan en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y a las que produzcan sus efectos en ella" (art. 2° del Código Contravencional sancionado por la Ley N° 1.472), sin encontrarse excluido sector alguno de su superficie en tal regulación, en tanto que el Código Penal se aplica a todo el territorio de nuestro país (art. 1°).
Ello evidencia más aún el dislate de la pretendida exclusión de la jurisdicción local, pues el desconocerla, aunque más no sea en la zona portuaria, no sólo conlleva presuponer que allí no hay regulación administrativa y contravencional alguna que rija las diversas conductas de los ciudadanos que se desarrollan en ese lugar (que van desde la instalación de viviendas, oficinas y clubes deportivos, hasta casinos, restaurantes o locales bailables), materias éstas que no se ha reservado el Estado Nacional (Conf. Constitución Nacional, arts. 5°, 75 incs. 12, 129, y Ley N° 24.588), sino negar a las autoridades locales la posibilidad de investigar aquellos delitos cuyo juzgamiento se encuentra entre sus facultades en virtud del paulatino traslado de la justicia penal no federal que se ha iniciado. Por ejemplo, en caso de delitos de portación de armas de fuego de uso civil (art. 189 bis del Código Penal) cometidos en el Puerto de la Ciudad, negarle jurisdicción a su Poder Judicial implicaría hoy por hoy consagrar la impunidad de esos ilícitos, pues su juzgamiento se encuentra a cargo de las autoridades judiciales locales y no de las federales (Leyes Nros. 597 y 2.257 y Ley Nacional N° 25.752).
-III-
Conforme lo dicho, ninguna duda puede caber acerca de la jurisdicción de los magistrados del Ministerio Público Fiscal en el territorio del Puerto de Buenos Aires o, en general, sobre aquellos bienes públicos del Estado Nacional -salvo en lo estrictamente a aquellas cuestiones vinculadas a la utilidad o uso en que se sustenta tal calidad-, cumpliendo con las exigencias que la ley de procedimientos que resulte aplicable imponga, delegando medidas de investigación en las fuerzas de seguridad y, en caso de resultar preciso, haciendo uso de la fuerza pública.
Cabe recordar además, que los obstáculos que a su accionar se interpongan pueden constituir delitos que, como tales, deben ser denunciados ante las autoridades correspondientes.
Así, por ejemplo, el art. 239 del Código Penal prevé el delito de desobediencia o resistencia a un funcionario público en el ejercicio legítimo de sus funciones; su art. 241 castiga el impedir o estorbar a un funcionario público el cumplimiento de un acto propio de sus funciones; el art. 248 reprime al funcionario público que dictare resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales; y el art. 251 pena al funcionario público que requiriere la asistencia de la fuerza pública contra la ejecución de disposiciones u órdenes legales de la autoridad o de sentencias o de mandatos judiciales.
-IV-
A lo dicho hasta aquí, cabe agregar que no existe fundamento jurídico alguno para que quien se encuentra a cargo de la aludida sociedad del estado (que por ley debe someterse, en su constitución y funcionamiento, a las normas que regulan las sociedades anónimas), "rechace" el accionar de la justicia mediante la misiva a que se aludiera "supra", pretendiendo asumir control absoluto en el ámbito territorial asignado al Puerto de Buenos Aires, respecto de materias cuya regulación se encuentra hoy en cabeza de las autoridades de la Ciudad.
El ordenamiento jurídico, en todo caso, le otorga vías judiciales idóneas para hacer valer los derechos que pueda creer que lo asisten en su función, pero en modo alguno lo faculta para cuestionar, desconocer, o limitar de modo directo la jurisdicción del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En tal sentido, ha de recordarse lo dispuesto por el Decreto Nacional N° 817/92, que en su art. 5°, establece como objetivo del Interventor liquidador de la Administración General de Puertos Sociedad del Estado "la privatización y/o transferencia de los puertos, maximizando la competencia, evitando los monopolios, de acuerdo con las disposiciones de la Ley de Reforma del Estado. Será su responsabilidad asimismo la liquidación de las estructuras, actividades y activos remanentes de la Administración General de Puertos Sociedad del Estado y la ejecución de los programas de retiro voluntario y racionalización de los puertos mientras éstos permanezcan en su órbita", norma que se completa con el Decreto Nacional N° 19/03, que indica que el interventor de la AGP elaborará un proyecto de racionalización del gasto en la institución.
Como puede advertirse, las facultades otorgadas al funcionario, como la misión que está llamada a cumplir la aludida Sociedad del Estado, en modo alguno pueden dar sustento a una suerte de fuero de exclusión de la administración y justicia locales en materias tan cruciales como las que se encuentran en su poder desde su autonomización, y mucho menos facultarla a disponer de modo directo los alcances de la jurisdicción de la ciudad.
-V-
Párrafo aparte merece el rol que, según surge de estas actuaciones, ha asumido la Prefectura Naval en el asunto puesto en su conocimiento.
Los Fiscales Contravencionales y de Faltas están facultados para requerir de dicha fuerza de seguridad la asistencia que ella pueda brindarles en el desarrollo de una investigación judicial.
Sin embargo, mediante la citada Nota N° 428-AGP/07, la AGP -además de rechazar todo accionar del Gobierno de la Ciudad- ha solicitado a la Prefectura Naval Argentina que "en caso de presentarse en el futuro situaciones donde el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires requiera de la Prefectura Naval Argentina a fin de llevar adelante pedidos de clausura o de cualquier otra índole en la zona portuaria, se comunique a esta Administración, quien ejerce la jurisdicción en la mencionada zona".
Ya se ha resaltado la incorrección de la empresa estatal respecto a lo que considera "su jurisdicción", pero no puede obviarse que también se ha informado a este Ministerio Público que debido a dicha nota, de toda petición que las autoridades judiciales locales efectúen a la Prefectura en los puertos que tienen asiento en la ciudad, se le da "intervención" a la AGP.
Ante tal situación cabe recordar que, como auxiliar de la justicia, la citada fuerza de seguridad debe cumplir directa e inmediatamente con la asistencia que le es requerida por parte de las autoridades judiciales de esta Ciudad, so riesgo de incurrir, incluso, en responsabilidad penal por infracción, entre otras, a varias de las normas citadas previamente.
Además, es preciso también memorar las obligaciones de secreto con que deben desempeñar su misión de colaboradores en investigaciones judiciales aquellos integrantes de las fuerzas de seguridad a los que se solicite y asigne tal misión, incumplimiento que también puede acarrear graves sanciones para quienes violen la normativa respectiva.
-VI-
La trascendencia institucional que poseen situaciones como las aquí analizadas, en las que se pone en juego nada menos que el ejercicio de la autonomía que tanto la Constitución Nacional, como la Constitución local, reconocen a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, con el agravante de desconocer su jurisdicción respecto de materias tan relevantes para el efectivo goce de la libertad por parte de todos los ciudadanos que la componen, imponen la necesidad de reforzar el conjunto de herramientas jurídicas que los magistrados de este Ministerio poseen para velar por la legalidad, los intereses de la sociedad, la normal prestación del servicio de justicia y la satisfacción del interés social.
Corresponderá por ello establecer como criterio general de actuación, el actuar de conformidad con los fundamentos de la presente en aquellos casos en que aparezca cuestionada la jurisdicción local, ejerciéndola sin mengua incluso respecto de aquellos bienes afectados a la jurisdicción federal que se encuentran en el territorio de la ciudad, sin perjuicio de la concurrencia de la misma en lo relativo aquellas materias estrictamente vinculadas con utilidad o uso que el Estado Nacional les haya asignado (tales como puertos, aeropuertos, helipuertos, hipódromos, casinos o salas de juego, estaciones de trenes, autopistas, universidades, etc.).
Por todo lo expuesto,
EL FISCAL GENERAL DE LA
CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES
RESUELVE:
Artículo 1° - Establecer como criterio general de actuación que resulta aplicable la jurisdicción de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sobre aquellos bienes afectados a la jurisdicción federal que se encuentran en su territorio, sin perjuicio de la concurrencia de jurisdicción federal en lo relativo aquellas materias estrictamente vinculadas con la utilidad o uso que el Estado Nacional les haya asignado de conformidad con la Constitución Nacional y las Leyes Nacionales dictadas en consecuencia (arts. 5°, 129 y cláusula decimoquinta, a "contrario sensu", de las disposiciones transitorias, todos de la Constitución Nacional; art. 1° del Código Penal; art. 8° de la C.C.B.A., art. 2° del Código Contravencional y art. 2° de la Ley N° 451).
Artículo 2° - Hacer saber la presente, a sus efectos, a la intervención de la Administración General de Puertos Sociedad del Estado, a la Secretaría de Transporte del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios del Poder Ejecutivo Nacional y a la Prefectura Naval Argentina.
Artículo 3° - Regístrese, publíquese en el Boletín Oficial y en la página de internet del Ministerio Público Fiscal del Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, ofíciese a los magistrados del Ministerio Público Fiscal; a la Legislatura, al Tribunal Superior de Justicia, al Consejo de la Magistratura y al Ministerio de Gobierno de la Ciudad, acompañándose copia de la presente, y oportunamente archívese. Garavano
